Закон заказан: как отбирают поставщиков социальных услуг
На днях правительство приняло постановление о порядке конкурсного отбора для получения господдержки на оказание социальных услуг за счет бюджетных средств. Это один из подзаконных актов, которые необходимы для функционирования закона о социальном заказе, который пока действует в пилотном режиме в 16 регионах. Как будут отбирать поставщиков социальных услуг, разбирались «Известия».
Экспериментаторы
В сообщении правительства говорится, что постановлением утвержден порядок отбора претендентов на получение субсидий посредством конкурсного отбора, в том числе порядок работы конкурсной комиссии. Оценивать претендентов будет специальная комиссия с помощью балльной системы, состав и регламент работы, а также критерии оценки участников определит федеральное министерство, отвечающее за предоставление той или иной социальной услуги. По итогам конкурсного отбора между победителями распределят объем оказания каждой услуги.
В правительстве уточняют, что в большинстве случаев федеральным министерством, определяющим конкурсные критерии, будут Минздрав или Минтруд.
В Минздраве на запрос «Известий» не ответили, а в Министерстве труда и социального развития пояснили, что как раз их конкурсный отбор по новому закону касаться фактически не будет — социальное обслуживание во всех пилотных регионах оказывают по системе сертификатов.
Следует пояснить, что речь идет о законе о социальном заказе, принятом в прошлом году. Этот закон, как пояснили «Известиям» в Минфине, направлен на «повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг за счет привлечения негосударственного сектора к их оказанию и создания здоровой конкурентной среды». Этот закон закрепляет обязанность органов исполнительной власти, которые отвечают за ту или иную услугу в соцсфере, определять объем и качество конкретной социальной услуги, которая должна быть оказана гражданам бесплатно за счет бюджетных средств.
Соцуслуги понимаются здесь в широком смысле: направлений социального обслуживания (за исключением услуг в сфере социального обслуживания в стационарной форме); санаторно-курортного лечения (за исключением услуг, предоставляемых в рамках государственной социальной помощи); оказания паллиативной медицинской помощи; создания благоприятных условий для развития туристской индустрии; спортивной подготовки и содействия занятости населения.
В Минтруде пояснили «Известиям», что соцзаказ может быть исполнен неконкурентным способом, когда учредитель утверждает подведомственному учреждению государственное задание и выдает субсидию на его выполнение, и конкурентным — когда уполномоченный орган выбирает исполнителей услуг или обеспечивает этот выбор и заключает соглашения с исполнителями услуг.
Конкурсный отбор — это как раз про конкурентные способы отбора, но только про один из его видов: исполнителя услуги могут отобрать с помощью конкурса на заключение соглашения в соцсфере, либо его могут выбрать владельцы социального сертификата или его законные представители из специально созданного реестра. В сфере социального обслуживания, пояснили в Минтруде, такая возможность предусмотрена, поэтому все регионы из пилотного закона пользуются в соцобслуживании именно сертификатами. Конкурсный отбор — для сферы спорта, занятости и т.д.
Проще говоря, конкурсный отбор исполнителя — это когда его выбирают местные власти на основании установленных критериев; а отбор с помощью сертификата — это когда исполнителя выбирает сам получатель услуги из уже созданного реестра.
— В 2021 году методы отбора исполнителей услуг в виде реализации социального сертификата применяются в четырех пилотных регионах: Московской, Ярославской и Калининградской областях, а также в Красноярском крае, — сообщили в Минтруде «Известиям».
Говоря о законе, юрист правовой группы региональной благотворительной общественной организации «Центр лечебной педагогики» Павел Кантор пояснил, что документ носит характер эксперимента — правительство проверяет, насколько закон окажется эффективным, и затем будет решать, распространять его действие на другие регионы и сферы или признать его неудачным. Эксперимент продлится до конца 2024 года.
Главный критерий — качество
В Минфине пояснили «Известиям», что при проведении отбора с помощью конкурса закон о социальном заказе предусматривает использование качественных критериев — например, могут быть установлены требования к материально-техническим и кадровым ресурсам или информационная открытость участника конкурса.
— Как критерий может быть использован результат оказания услуги (количество человек, прошедших на следующий этап спортивной подготовки) или структура и содержание процесса оказания услуги (методика социально-психологической адаптации лиц без определенного места жительства), — отметили в Минфине. — Помимо этого может оцениваться мониторинг достижения результатов услуги — например, система контроля качества в надомном обслуживании.
Также одним из критериев для оценки предложений является наличие у участника концессионного соглашения, что дает преимущество концессионеру, который реализует капитальные вложения в объекты социальной инфраструктуры.
— При этом участник конкурса не должен находиться в процессе банкротства, быть оффшорной организацией, его руководители не должны быть судимы по определенным статьям, — уточнили в министерстве.
Также прописано, что для конкурсов, которые нацелены на изменение или совершенствование технологий оказания услуги, возможно проведение двух этапов, на первом из которых оценят квалификацию и материально-техническую базу, а на втором — технологии и формы оказания услуги, а также сведения о продолжительности отдельных процессов оказания услуги.
Решение о проведении конкурса, его объеме и финансировании принимает ответственный орган власти, который учитывает в том числе «данные о состоянии конкуренции в регионе и данные об удовлетворенности граждан». При этом в конкурсе участвуют как государственные, так и негосударственные организации.
В Минфине подтвердили, что в сфере социального обслуживания уже принято решение о другом способе отбора — социальном сертификате.
— Поставщики социальных услуг будут получать субсидии из бюджета, если их выберет гражданин, с помощью социального сертификата, — отметили в Минфине. — Им не требуется участвовать в конкурсе для их оказания, а для включения в реестр поставщиков социальных услуг необходимо соответствовать единым требованиям, которые установлены законом.
Из 16 пилотных регионов, которые реализуют закон о социальном заказе, решение о проведении конкурса в сфере оказания услуг по спортивной подготовке приняли Ханты-Мансийский автономный округ, Оренбургская, Ярославская и Челябинская области, а Санкт-Петербург проведет конкурсный отбор в сфере занятости населения.
Сертификат разумнее
Начальник отдела развития негосударственного сектора департамента социального развития ХМАО Светлана Киланова пояснила «Известиям», что регион начнет принимать участие в реализации закона о социальном заказе в части социального обслуживания с 2022 года — по сертификату оказываться будут услуги на дому в Нижневартовске. В этом году в реализации закона уже участвует департамент спорта и физического развития ХМАО, который выбрал вариант конкурсного отбора.
Говоря о социальном сертификате, она отметила, что, по сути, это уже действующий инструмент — в России в соответствии с законом от 28 декабря 2013 года применяется индивидуальная программа предоставления социальных услуг (ИППСУ).
— Сейчас система негосударственного участия в социальном обслуживании выглядит так: негосударственные поставщики заявляются в реестр, а люди, которым нужна помощь, идут к поставщикам — и те выставляют счет властям, — пояснил «Известиям» Павел Кантор. — И выяснилось, что у регионов денег не хватает: были истории, когда заложенные в бюджете на компенсации поставщикам социальных услуг деньги заканчивались в мае, июне, потому что регион на самом деле не знает, сколько у него людей, нуждающихся в помощи. И поставщики не чувствуют себя уверенно: мы наберем сейчас себе получателей, начнем работать, а к июню регион скажет — у нас деньги кончились.
По его словам, в этом смысле закон о госзаказе продуманнее в том смысле, что регион изначально размещает на определенное количество получателей определенное количество сертификатов и выделяет бюджет.
— Поставщики спокойны — все выданные сертификаты заложены в бюджет, — отметил Кантор. — Другое дело, что людям может не хватить сертификатов.
В вопросе конкурсного отбора, заметил он, правоприменитель должен «пройти по лезвию бритвы».
— Если он сделает правила отбора и правила конкурса слишком строгими, то тем самым он отсечет слишком большое количество реально работающих организаций, которые помогают людям, по формальным причинам, — сказал он. — С другой стороны, если сделать правила отбора слишком мягкими, то это откроет путь для злоупотреблений и для того, что по муниципальному заказу пройдут фирмы, либо близкие к тому, кто этот заказ выделяет, либо просто мошенники, либо недостаточно качественные поставщики этой помощи. Задача у правительства тут очень сложная, и мы желаем ему удачи.
Главной трудностью реализации закона Кантор как раз считает тот факт, что субъекты Федерации «довольно плохо представляют себе реальное количество людей, нуждающихся в помощи, и реальный объем помощи, который нужно в их пользу распределить».
— Но сам механизм в основе своей правильный и основан на равенстве государственных и негосударственных поставщиков, — считает Кантор.
Странности реестров
В случае с сертификатами конкурсный отбор среди поставщиков проводится, по сути, на этапе формирования реестра поставщиков социальной помощи. Человек, получивший сертификат на оказание определенной услуги, может выбрать из реестра подходящую ему организацию и прийти туда.
И тут возникают вопросы уже к самому реестру поставщиков социальных услуг. В Санкт-Петербурге этот реестр довольно обширный, в нем много узнаваемых НКО, которые пусть пока и не сталкивались с системой сертификатов, но при расширении этого закона могут оказаться среди исполнителей социальных услуг за бюджетные деньги. В одной из таких организаций, ассоциации общественных объединений родителей детей-инвалидов «ГАООРДИ», сообщили «Известиям», что требования по включению организаций и предпринимателей в реестр социальных поставщиков «нельзя назвать какими-то невыполнимыми», при правильном и внимательном заполнении всех документов это реально.
Реестр поставщиков социальных услуг Ярославской области также не вызывает каких-либо подозрений, а вот реестр Московской области на удивление мал и состоит почти полностью из государственных учреждений и нескольких АНО с практически одинаковыми называниями: «Центр социального обслуживания Московской области», «Центр оказания услуг по социальному обслуживанию граждан», «Центр оказания услуг по социальному обслуживанию», АНО социального обслуживания «Социальные инновации».
В последней из этих организаций «Известиям» подтвердили, что уже работают с сертификатами — с января этого года. И это единственный источник оказания услуг для этой АНО. Подробнее разговаривать в организации отказались и перенаправили в министерство социального развития Московской области. «Известия» направили запрос в ведомство с вопросами, какое финансирование получили эти АНО, связаны ли они с министерством, и почему реестр социальных поставщиков в регионе так мал.
Источник, знакомый с ситуацией, заявил «Известиям», что эти АНО действительно могут быть связаны с правительством области. Несколько лет назад они якобы поделили регион на несколько территорий и получили беспрецедентное финансирование как раз на надомное обслуживание. При этом их нельзя назвать неработающими — жалоб на их деятельность от получателей услуг не было.
Не революционный путь
В сфере социального обслуживания закон о соцзаказе явно не совершит революцию — это лишь еще один из способов возместить затраты благотворительных организаций на свою деятельность. Павел Кантор отмечает, что даже входить в реестр поставщиков социальных услуг не всегда выгодно, потому что размер компенсаций, которые выплачиваются поставщикам, часто очень невелик. Об этом «Известиям» ранее говорила директор приюта «Мамин домик» Анна Серавкина, которая рассказала, что во Владимирской области соцзащита не поднимает расценки на социальную помощь — и час психолога, например, по существующим нормам стоит 12 рублей.
Кроме того, сертификаты могут распространяться только на зафиксированные в официальных документах социальные услуги.
— Есть услуги, которых нет в перечнях, а они нужны, — говорит Павел Кантор. — Грубо говоря, услуги разделяются на замещающие и ассистирующие. Первые — это приготовление пищи, вторые — это помощь в приготовлении пищи. И специалисты говорят, что правильнее — именно ассистирующие услуги, которые позволяют развивать навыки. Но в стандартных перечнях ассистирующих услуг нет, только замещающие.
Кроме того, заметил он, на уровне Российской Федерации есть рекомендованные услуги, но не все регионы включают их в свои перечни, потому что нет денег на их предоставление.
Руководитель ярославской региональной общественной организации инвалидов «Лицом к миру» Наталия Жужнева отметила, что соцуслуг вообще прописано не так много — их система закрывает примерно 20% из всего объема, которые оказывает организация. На все остальные приходится искать финансирование за счет конкурсов и грантов.
— Например, нужна система сопровождаемого проживания, например, сопровождаемой занятости для инвалидов. Такие услуги мы оказываем, но они не прописаны в качестве соцуслуг региональными властями, — сказала она «Известиям».
Руководитель программы «Семья и дети» Фонда Тимченко Эльвира Гарифулина отмечает, что вообще система выделения средств могла бы быть другой, основанной на доказательности практик, используемых организацией, и не разовой. В пример она приводит практику в других странах, где средства организации, оказывающей социальные услуги, выделяются в течение 10-15 лет.
— У нас проблемы даже не столько в критериях определения социального поставщика, сколько в подходах к выделению, в подходах, кому выделять средства, в подходах к сбору отчетности и ее анализу, — сказала Гарифулина «Известиям». — У нас это очень короткие деньги, и организации борются за них, чтобы хоть как-то просуществовать. Это неправильно, потому что должного эффекта не будет — будут отдельные хорошие, но малоэффективные мероприятия.
