Второе правило бюджета: ФНБ может стать рублевым
Фонд национального благосостояния (ФНБ) в этом году перестанет пополняться: арест российских резервов вкупе с экономическими трудностями привели к приостановке работы бюджетного правила. Однако в будущем оно может возродиться в несколько ином виде: в ФНБ вновь начнут поступать деньги, но теперь уже рубли. Между тем суверенный фонд, накапливающий средства в национальной валюте, — явление до сих пор невиданное. «Известия» пообщались с российскими экспертами относительно обоснованности этого шага.
Как устроен ФНБ
Фонд национального благосостояния был создан в России в 2008 году, когда старый Стабилизационный фонд был разбит на две «кубышки». Если задачей первой из них (Резервного фонда) было хранение средств на черный день, то вторая (ФНБ) являлась полноценным суверенным фондом, с прицелом на инвестиции в будущее и зарабатывание денег. Общее у них было одно: они формировались из средств в иностранной валюте, по сути, аккумулируя остатки валютной выручки. Резервный фонд значительно истощился из-за антикризисных мер в 2009–2010 и 2014–2016 годах и в конечном итоге был слит с ФНБ.
В 2018 году было установлено бюджетное правило, по которому вся дополнительная бюджетная выручка с нефтегазовых доходов, полученных с цен выше $42 за баррель Urals, собиралась в ФНБ. Фонд стал быстро расти и к концу прошлого года приблизился к 13 трлн рублей, или чуть менее $200 млрд. При этом значительная часть валютной составляющей, включая около $38 млрд, попала под санкции и была заморожена. Чисто технически ее можно вернуть, переведя в рубли.
В прошлом месяце было решено, что в силу непростых обстоятельств в этом году ФНБ пополняться не будет. Но еще раньше поправки в Бюджетный кодекс разрешили потратить около триллиона рублей на выкуп акций и гособлигаций российских компаний. Впрочем, реально пока использовано около 250 млрд рублей на докапитализацию РЖД. Как бы то ни было, бюджетное правило в этом году решили не соблюдать, поскольку до конца непонятно, каким будет бюджет в новых условиях, учитывая ожидаемое падение поступлений. Скорее всего, средства ФНБ будут использоваться, в частности, для закрытия дефицита.
Но вот на последующие годы у Минфина совсем другие планы. Глава ведомства Антон Силуанов в конце апреля заявил, что с 2023 года ФНБ будет снова пополняться, теперь уже в рублях. Кроме того, продумывается формула нового бюджетного правила, которое также будет отсекать часть дополнительных доходов, необязательно от продажи нефти и газа.
Ситуация крайне необычная, поскольку случаев, когда та или иная страна аккумулировала дополнительные доходы в валюте, которую может свободно эмитировать, неизвестны. Логика сохранения валютной выручки понятна: она может поддержать курс в трудное время, ее можно инвестировать в основной капитал через закупки технологий, оборудования машин или даже рабочей силы за рубежом или, наконец, напрямую вложить в активы, приносящие регулярные или периодические доходы. В чем может быть смысл перехода ФНБ на рубли? Российские эксперты во мнениях разделились.
Василий Карпунин, начальник управления информационно-аналитического контента «БКС Мир инвестиций»
«Финального варианта нового бюджетного правила пока не было представлено. Всё только обсуждается. ФНБ идет вне бюджета, и он пополняется из сверхдоходов. Бюджет теперь может верстаться исходя из каких-то фиксированных параметров (объем экспортной выручки при конкретном курсе и условной цене нефти). А ФНБ — это именно ресурс для дополнительного финансирования вложений/инвестиций, так скажем, специальная рублевая ликвидность на особый случай.
Если не пополнять ФНБ, то может получаться избыточный профицит бюджета, который всё равно куда-то нужно размещать. ФНБ как раз выполняет роль этой кубышки — не утилизировать же полученные государством рубли. Что касается вопроса о том, почему бы не напечатать, то это не совсем корректное правовое поле. Не стоит ЦБ финансировать дефицит бюджета за счет голой эмиссии».
Ольга Беленькая, руководитель отдела макроэкономического анализа «Финам»
«Бюджетное правило было реализовано как контрциклический механизм. С одной стороны, оно позволяло накапливать нефтегазовые сверхдоходы в валюте на черный день в периоды высоких цен на нефть, с другой — снижало чувствительность курса рубля к колебаниям цен на нефть (по факту в основном это выражалось в более слабом курсе рубля, чем можно было бы ожидать при высоких ценах на нефть). Введенные с конца февраля санкции на международные резервы ЦБ РФ (включая валютные активы ФНБ) лишают смысла прежнюю конструкцию накопления резервов ФНБ в наиболее устойчивых и ликвидных мировых валютах (доллар, евро, британский фунт, японская иена).
Впрочем, уже с середины прошлого года доля доллара в ФНБ была сведена к нулю. В принципе, можно накапливать резервы в национальных валютах стран, с которыми теперь Россия будет вести основные международные расчеты: юань (уже присутствовал в структуре ФНБ), рупия, турецкая лира и т.д. Но здесь есть ограничения по ликвидности, емкости рынков, валютным рискам. К тому же сейчас становится важна не только цена нефти по отношению к установленной цене отсечения, но и объем продаж, поскольку санкции ограничивают физические объемы экспорта.
Сейчас ФНБ станет одним из источников финансирования возросших бюджетных расходов. Антон Силуанов недавно сообщил, что на следующую трехлетку Минфин предложит конструкцию накопления ФНБ в рублях. По-видимому, она позволит сохранить контрциклический механизм бюджетной политики и относительно стабильный уровень госрасходов. В тучные годы нефтегазовые доходы, превышающие некоторый средний уровень за последние несколько лет, будут откладываться в резерв. Если этого не делать, а все доходы сразу тратить на текущие госрасходы, избыточный спрос будет приводить к ускорению инфляции и необоснованному росту стоимости активов.
В периоды, когда нефтегазовые доходы падают ниже среднегодового уровня, накопленный резерв позволит финансировать бюджетные расходы, уменьшая необходимость секвестра (что грозит спадом в экономике) или необеспеченной денежной эмиссии (источник инфляции). При этом недостатком накопления ФНБ в рублях является отсутствие возможности хеджирования валютных рисков (по словам Силуанова, этим будет заниматься ЦБ РФ). При размещении резервов в рублях сбережения не защищены от рублевой инфляции. Непонятно, в каких инструментах будут размещаться резервы ФНБ, в том числе их степень надежности. Вероятно, эта конструкция будет еще обсуждаться и уточняться».
Дмитрий Александров, управляющий директор ИК «Иволга Капитал»
«В условиях санкций ни ЦБ, ни ФНБ не имеют возможности напрямую покупать валюту, очевидно, что доллар и евро не могут служить резервными валютами для России. В этих условиях пополнение ФНБ в рублях выглядит разумным: это позволит снизить инфляцию за счет изъятия рублевой денежной массы из оборота и поддержит курс рубля. С другой стороны, государство будет иметь ресурс для реализации масштабных проектов за счет уже имеющихся в экономике денег, что позволит полноценно воспользоваться сверхдоходами экспортеров от рекордных цен на энергоресурсы».
