ФАС готовится составить антимонопольный кодекс

Федеральная антимонопольная служба (ФАС) приступила к разработке концепции конкурентного кодекса. C его принятием может уйти в небытие целый ряд законов. Правда, на подготовку кодекса может уйти несколько лет.

Пока документ пребывает на стадии идеи: основные предложения по формированию концепции кодификации юристы ФАС собираются представить в президиум ведомства к октябрю. Об этом «Известиям» сообщил заместитель начальника правового управления ФАС России Сергей Максимов. Он пояснил, в связи с чем возникла необходимость кодифицировать все антимонопольные нормы.

— Сейчас антимонопольное законодательство России, во-первых, состоит из нескольких законов, в том числе, имеющих другой основной предмет регулирования, «перемешивает» материальные и процессуальные нормы. Во-вторых, содержит ряд существенных пробелов, например, почти не регламентированы цели, принципы и правила развития конкуренции, необоснованно дублируются процедуры комиссионного рассмотрения антимонопольных нарушений и процедуры рассмотрения дел об аналогичных административных правонарушениях. В-третьих, многие важные вопросы имеют необоснованно низкий уровень правового регулирования (приказы ведомства, постановления правительства), — говорит замначальника правовой службы ведомства.

Разброс связан не со спецификой антимонопольного законодательства, а с возложением на ФАС функций контроля в самых разных сферах, отмечает советник адвокатского бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры» Анна Нумерова.

— Помимо основной задачи контроля в сфере конкуренции, ФАС следит за соблюдением рекламного законодательства, законодательства об осуществлении иностранных инвестиций в стратегические отрасли (закон № 57-ФЗ), о торговой деятельности, в сфере естественных монополий, — перечисляет Нумерова. — Кроме того, служба должна руководствоваться и законами, содержащими материальные нормы права, и КоАПом, и рядом подзаконных актов.

Кроме того, по мнению Максимова, в действующем антимонопольном законодательстве немало оценочных и дублирующих понятий, мешающих формированию практики его применения.

— Это создает возможность произвольного их толкования как правоприменителями, так и хозяйствующими субъектами, — отметил Максимов.

Например, это касается таких понятий как «иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке», «предмет проверяемого лица», «ущерб» как последствие уголовно наказуемого картельного соглашения. Собеседник «Известий» уверен, что эти и другие оценочные понятия можно четко определить, что даст позитивный эффект при применении не только антимонопольного, но и других отраслей законодательства.

Старший юрист компании ЕУ Алексей Скворцов приводит еще примеры таких нечетких терминов: «группа лиц» применительно к закону «Об иностранных инвестициях в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение», и «коммерциализация» в законе «О «Сколково».

Все эти факторы делают конкурентное законодательство трудным для восприятия даже для юристов и неудобным в применении.

— Большой объем, недостаточная системность и параллелизм источников конкурентного права затрудняют его дальнейшее совершенствование, — считает Максимов.

Кроме того, в предлагаемом кодексе можно будет закрепить не только нормы о защите конкуренции, которые, по мнению собеседника «Известий», и сейчас неплохо прописаны в законодательстве, но и свод основных «позитивных» норм — принципов и правил развития конкуренции. Иными словами, кодекс позволит преодолеть однобокость современной модели конкурентного законодательства, которое обеспечивает развитие конкуренции косвенными средствами, с помощью запретов и ограничений.

— В первую очередь позитивная часть Конкурентного кодекса должна быть адресована органам государственной власти и местного самоуправления. Определенные правовые стимулы могут касаться и хозяйствующих субъектов, — утверждает замначальника правового управления ведомства.

Сейчас, как рассказала Анна Нумерова, планируемые меры по развитию конкуренции ФАС фиксирует в различных программных документах: например, «дорожной карте» (утверждена в конце 2012 года) или ежегодном докладе руководителя службы Игоря Артемьева.

— Кроме того, норма о свободе конкуренции закреплена в Конституции, об обеспечении доступности товаров естественных монополий для потребителей — в законе «О естественных монополиях», о госконтроле за экономической концентрацией — в законе «О защите конкуренции», — напоминает Алексей Скворцов.

Одним из результатов такой масштабной работы по компактному аккумулированию всех законодательных норм в одном документе станет уход отдельных законов в небытие — например, основного закона о защите конкуренции. По словам Сергея Максимова, это позволит создать стабильную и качественно более совершенную правовую основу развития и защиты конкуренции в нашей стране. 

— Закрепление позитивных норм, о которых говорит ФАС, в текущем законе «О конкуренции» или кодексе было бы прекрасно, — замечает эксперт фирмы «Муранов, Черняков и партнеры» Олег Москвитин. Но самым важным, по его мнению, является реальное исполнение таких норм, а не их декларирование. 

Разработка требований к концепции Конкурентного кодекса пока не выходит за стены ФАС. Другие заинтересованные ведомства, экспертов и бизнес-сообщества планируется привлечь ближе к концу года, когда президиум антимонопольной службы даст добро, рассмотрев  основные параметры задания разработчикам. Само название будущего кодекса остается пока под вопросом, «Конкурентный кодекс» — рабочий вариант.

Он не исключил, что глубокое изучение опыта других стран ФАС отдаст на аутсорсинг, объявив конкурс. Но будет этот процесс явно не быстрым.

— Это пионерская задача. Для ее решения может потребоваться не менее года, — говорит Максимов.

Финансовая сторона вопроса пока остается за кадром, но, например, Национальная ассоциация транспортников, выигравшая недавно конкурс ФАС по проведению сравнительного анализа развития конкуренции на рынках железнодорожных перевозок в странах ЕС, Единого экономического пространства, а также в других странах Организации экономического сотрудничества и развития и СНГ, получит за эту работу 785 тыс. рублей. Правда, ее выполнение рассчитано на срок не более трех месяцев.

Опрошенные «Известиями» эксперты пока сдержанно оценивают последствия для государства и бизнеса.

— Существенное изменение закона всегда не очень хорошо сказывается на бизнесе, — предупреждает Олег Москвитин. — Очевидно, что ФАС хочет не только объединить все законы в один акт, но и существенно дополнить законодательство. Поэтому итоговая оценка кодекса будет зависеть от того, насколько его качество будет превышать издержки, связанные с освоением бизнесом, судами и самими антимонопольщиками новых правил игры.

Старший юрист ЕУ Алексей Скворцов, в свою очередь, оптимистично рассматривает грядущие перемены.

— Систематизация и кодификация антимонопольного законодательства имеют явную позитивную направленность. ФАС стремится к упорядочению правового регулирования антимонопольной деятельности, что существенно упростит и улучшит ее работу, — сказал Скворцов «Известиям».