Городская власть для двоих

Министерство регионального развития проводит исследование практики перехода муниципалитетов на двуглавую систему управления - тандем из мэра и сити-менеджера. Окончательные результаты этой работы обещают обнародовать в январе.

Тем временем уходящий год вполне может стать рекордным не только по числу муниципалитетов, отважившихся на реформу, но и по количеству скандалов и акций протеста, которыми она сопровождалась. Несмотря на это, специалисты считают, что тенденция "властного раздвоения" получит продолжение.

"Известия" решили разобраться в причинах и возможных последствиях раздвоения муниципальной власти.

По информации Минрегиона, 4744 муниципалитета из существующих 23 652 сегодня уже используют модель управления, при которой бремя властных полномочий делится между двумя персонами: градоначальником, избираемым из числа депутатов, и руководителем администрации - сити-менеджером, нанимаемым по контракту. Подобные тандемы действуют почти в половине муниципальных районов. Скоро к этой отметке могут подобраться и городские округа. В 2010 году и без того внушительный перечень территорий, где используется "сити-менеджерская" модель управления, пополнили Нижний Новгород, Благовещенск, Элиста, Владимир, Курган, Оренбург, Челябинск, Екатеринбург. По данным фонда "Петербургская политика", из 20 крупнейших городов прямые выборы мэров удалось сохранить лишь в 11. Как заявила "Известиям" научный сотрудник Института экономики переходного периода Нина Миронова, особенностью нынешнего года можно считать и то, что на новую систему управления перешли даже те города, которые были известны своей сильной и самостоятельной местной властью.

- Один из таких примеров - Пермь. Процедуру отмены прямых выборов мэра там запустили весной этого года. В конце июня, несмотря на то что 79% горожан, по результатам опроса "Левада-Центра", выступили за сохранение существующей системы управления, местные депутаты все-таки одобрили поправки в городской устав, - говорит Миронова.

Пермь - не единственный город, где двуглавую систему управления вводили наперекор мнению местных жителей. Акциями протеста процесс сопровождался в Екатеринбурге, Нижневартовске, Барнауле. Как отмечают эксперты фонда "Петербургская политика", часто даже сами градоначальники выступают против отмены прямых выборов, так как боятся лишиться самостоятельности и потерять вес в глазах горожан. Переход на двоевластие поддерживают в основном лишь те мэры, которые предпочитают делать акцент на выстраивание внутриэлитной, а не электоральной коммуникации. Впрочем, на это они идут не от хорошей жизни - многие из таких руководителей просто непопулярны у населения. Кто продавливает новую модель управления, так это главы регионов. По мнению ведущего эксперта Центра политической конъюнктуры Оксаны Гончаренко, это можно объяснить тем, что с введением института сити-менеджера традиционная конфликтность по линии "губернатор - мэр" существенно снижается. Кроме того, решается проблема борьбы за ресурсы.

- Не зря самые яркие баталии за выбор формы управления происходят в региональных центрах, где сконцентрированы все финансы, - отмечает она. - Тот же Екатеринбург дает примерно 90 процентов налогов в бюджет региона. С учетом того, что у сити-менеджера отсутствует электоральная легитимность, у него меньше политических рычагов для того, чтобы вести борьбу за свои интересы. Так что губернаторы получают и ресурсы, и подконтрольную муниципальную власть.

Интересно, что в Калужской области, где идея внедрения управленческих тандемов возникла еще в 2005 году, а сейчас уже практически все муниципалитеты ее реализовали, районные и городские сити-менеджеры получают губернаторскую надбавку к зарплате.

- Она составляет 15 тыс. рублей и не зависит от возможностей местного бюджета, так как зависит от той оценки эффективности работы, которую каждому управленцу дает глава региона, - рассказал "Известиям" Игорь Кокин, до недавнего времени возглавлявший ассоциацию городов, поселков и сельсоветов Калужской области.

Однако если между губернаторами и управленцами-контрактниками наблюдается полная идиллия, то мэры и сити-менеджеры между собой конфликтуют довольно часто. Еще полбеды, когда противостояние ограничивается стенами служебных кабинетов, но случается, что этим дело не ограничивается. В Туле противостояние градоначальницы Алисы Толкачевой и руководителя городской администрации Михаила Иванцова спровоцировало настоящий кризис власти. В склоку оказались вовлечены даже местные депутаты. Горожанам в этом процессе пришлось довольствоваться ролью зрителей. К избранию мэра они имели лишь некоторое отношение (Алиса Толкачева была выдвинута на этот пост из числа депутатов гордумы), а в приеме на работу Михаила Иванцова вообще не участвовали. По закону кандидатуру на должность сити-менеджера утверждает конкурсная комиссия из депутатов и представителей исполнительной власти.

- С отменой прямых выборов мы получили ослабленный институт местного самоуправления и снижение его легитимности, - считает заместитель директора Центра политических технологий Алексей Макаркин.

По его словам, первоначально представлялось, что сити-менеджеры будут кем-то вроде антикризисных управляющих и станут заниматься исключительно хозяйственными вопросами. Но, так как они, как и главы муниципалитетов, избираются депутатами, то неизбежно обрекаются на участие в политических играх уже в момент согласования кандидатуры. У многих контрактников присутствуют политические амбиции, вот и возникают ситуации, когда муниципалитеты получают двух управленцев, тянущих одеяло каждый в свою сторону.

Кто же все-таки главный: мэр или сити-менеджер? Однозначного ответа на этот вопрос нет. Согласно результатам исследования индекса политического влияния глав 100 крупнейших городов страны, проводившегося фондом "Петербургская политика", в одних случаях более высокие оценки имеют главы муниципальных образований, в других - сити-менеджеры. А это еще больше увеличивает риск возникновения конфликтов между двумя управленцами.

- Два медведя в одной берлоге - это потенциальный конфликт, - согласен Игорь Кокин. - Но я думаю, число муниципалитетов, где используют практику управленческих тандемов, будет увеличиваться. Процесс дальнейшего отрыва местного самоуправления от населения усугубится. Не находя поддержки у местной власти, люди будут изливать свои беды во время прямых эфиров президента и премьера.