Необходимость реформы соцфондов в правительстве обсуждают последние несколько лет. Сейчас Минтруд, а также заинтересованные ведомства и структуры по поручению вице-премьера Татьяны Голиковой продумывают варианты изменения организационно-правового статуса ПФР, ФФОМС и ФСС.
Основное несовершенство системы социальных гарантий в России — в унаследованных от СССР принципах работы. Специфика советской модели государственного медицинского, пенсионного и социального обеспечения — непроизводительный характер, неравенство и многоканальность. Напомним, что политэкономия советского коммунизма признавала лишь так называемое материальное производство и отрицала создание новой стоимости сектором услуг. Поэтому любые услуги не учитывались в ВВП и оплачивались по нормативной себестоимости. Тем самым СССР сам себя делал беднее, «обнуляя» стоимость, созданную в том числе трудом медицинских и социальных работников.
При этом каждая социальная группа черпала из общего котла «народного хозяйства» своей социальной «ложкой». Отсюда многоканальность социальных гарантий в СССР и сословное неравенство между пенсиями колхозников, рабочих, военнослужащих и номенклатуры, между финансированием ведомственных, «заводских» и общедоступных больниц. Результат «затратности» и многоканального неравенства социальных гарантий — их «остаточное» финансирование, напряжение в обществе, несбалансированность ресурсов и соцобязательств советского государства.
В свою очередь, капитализм породил две исторически сменяющие друг друга модели: социальное страхование и «государство всеобщего благосостояния» (welfare state). Обе модели отличаются от советской системы производительным характером, равенством соцгарантий и одноканальностью их финансирования. В странах с социальным страхованием и welfare state нет ведомственных больниц для элиты, каждому члену общества гарантируется одинаковый объем социальных гарантий, а повышенные личные запросы удовлетворяются за счет личных средств и накоплений.
Обе капиталистические модели объединяет главное — они увеличивают ВВП и делают общество богаче, поскольку построены на учете и распределении новой стоимости, созданной социальным сектором. Например, общедоступная медицинская помощь оплачивается с наценкой, которая отражает созданную медработниками новую стоимость восстановленного здоровья, трудоспособности и покупательной активности населения.
Поэтому система соцгарантий в развитых странах — мощный производственный сектор, создающий львиную долю ВВП. Так, доля социальной защиты в ВВП «старых» стран Евросоюза достигает 30%, в том числе прямой (без учета мультипликативного и инфраструктурного эффекта) вклад общественного здравоохранения — 8–10% ВВП.
Социальное страхование — негосударственный институт индустриальной эпохи, впервые созданный во второй половине XIX века в сословном обществе Германской империи. Он работает по принципу общинной складчины: финансируется возмездными «окрашенными» взносами, солидарно уплачиваемыми работниками и работодателями и управляется их равноправными представителями.
Автономия от государства, солидарность финансирования (где каждый вносит посильный вклад, а пользуется наравне с другими) и коллегиальное самоуправление теми, кто платит взносы, — краеугольные камни социального страхования. Отсюда соответствие резервов обязательствам, а обязательств — состоянию экономики и запросам общества. В Германии эта система пережила империю, революцию, Веймарскую республику, гитлеровский Третий рейх и успешно работает сегодня.
Напротив, welfare state — относительно новый госинститут постиндустриального общества, который постепенно приходит на смену социальному страхованию в развитых странах. Он управляется чиновниками и финансируется из бюджета, наполняемого «неокрашенными» безвозмездными налогами, в том числе прогрессивным налогообложением элиты. Реалии таковы, что сегодня в России для «государства всеобщего благосостояния» нет объективных условий и может быть эффективно только социальное страхование, но у него в России трудная судьба.
В отличие от большинства европейских государств Российская империя не успела создать этот институт. В СССР социальное страхование появилось лишь в период НЭПа, а в 1933 году его активы были конфискованы государством. В 1938-м была создана советская модель, которая просуществовала до распада СССР и, по сути, продолжает свое существование сегодня в форме «промежуточных» институтов — внебюджетных фондов ПФР, ФФОМС и ФСС.
В чем их «промежуточность»? Формально они считаются социальным страхованием, а фактически являются гибридом welfare state (неработоспособного в условиях России) и советской модели. Так, взносы во внебюджетные фонды фактически являются налогами, поскольку работники не платят солидарно с работодателями, а взносы последних лишены возмездности.
Управление внебюджетными фондами фактически осуществляет государство в лице профильных министерств, а федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» (1999 год) определяет социальное страхование как часть госсистемы соцзащиты. Однако с точки зрения мирового опыта социальное страхование не может быть государственным. При этом сохранены непроизводительный характер, многоканальность и неравенство социальных гарантий — как это было в СССР.
Например, по-советски рассчитываются тарифы ОМС на медицинские услуги: без наценки, исходя из нормативной себестоимости, которая зачастую ниже фактической. Тем самым созданная врачами добавленная стоимость «обнуляется», а Россия ежегодно теряет несколько процентов фактически созданного ВВП. Это и есть экономическая первопричина отставания здравоохранения от других отраслей, чьи услуги после распада СССР оплачиваются с наценкой и которые стали «хребтом» российской экономики — например, финансовый сектор, транспорт или торговля.
Как и в СССР, финансирование медпомощи дезинтегрировано на множество независимых друг от друга каналов: система ОМС, бюджет Минздрава, бюджеты других министерств и ведомств, госкорпораций и регионов. Отсюда разрушительное для общества неравенство прав на медицинскую помощь, доступность которой зависит от места работы и жительства. Такая же ситуация с пенсиями и социальными пособиями. По сути, наше общество разделено на множество автономных «социальных государств»: сословных, ведомственных и региональных, в каждом — своя медицина, свои пенсии и пособия.
Мировой опыт показывает, что выйти из этой опасной колеи можно, лишь создав автономный от государства общественный институт социального страхования, управляемый равноправными представителями работодателей, работников (профсоюзов) и ассоциаций самозанятых — тех, кто будет солидарно платить деньги и напрямую заинтересован в их эффективном использовании, кто создает общественное богатство России и связывает с ней свое будущее.
Автор — первый директор Федерального фонда ОМС, профессор, доктор экономических наук, заслуженный экономист РФ
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции
