14–15 декабря в Брюсселе состоялся очередной саммит Европейского союза, который, как и ожидалось, стал крайне непростым с точки зрения процесса достижения консенсуса между членами объединения и процедуры принятия решений, а также сложности и насыщенности его повестки. Ключевыми вопросами стали дальнейший процесс расширения ЕС и среднесрочная корректировка многолетнего бюджетного плана на 2021–2027 годы.
Главный итог саммита — решение начать переговоры о вступлении в ЕС с Украиной и Молдавией, а также предоставить статус кандидата в члены ЕС Грузии. Процесс достижения единогласия 27 стран-членов, необходимого для принятия решения, затянулся из-за принципиальности позиции венгерского премьер-министра Виктора Орбана, выбравшего уже ставшую для него традиционной тактику «торгов и компромиссов». Он неоднократно заявлял, что Венгрия наложит вето на решение о начале переговоров с Украиной, поскольку страна не соответствует многочисленным формальным критериям для данного шага.
Эта принципиальность вынудила европейских политиков пойти на хитрость. В ходе голосования Виктор Орбан просто вышел из зала — венгерский премьер формально не выразил своего протеста, что фактически означало единогласие стран-членов ЕС даже несмотря на то, что после голосования раскритиковал принятое решение. Очевидно, свою роль в «молчаливом несопротивлении» Орбана сыграло объявленное накануне саммита решение Европейской комиссии о разморозке части средств (€10,2 млрд) для Венгрии, предоставляемых по линии политики сплочения и заблокированных из-за несоответствия Будапешта ряду требований ЕС (о независимости судебной системы, борьбе с коррупцией, соблюдении прав и свобод населения и других).
Единогласие по вопросу о начале переговоров о вступлении с Украиной фактически стало результатом торга: снятие вето — в обмен на финансовые средства. Благодаря отработанной тактике закулисных переговоров Орбану удалось и сохранить принципиальную позицию о несогласии с новым статусом Украины, и получить деньги для Венгрии из общеевропейского бюджета.
Второй серией брюссельского торга стало обсуждение вопроса о среднесрочной корректировке многолетнего бюджетного плана ЕС на 2021–2027 годы. Летом Еврокомиссия предложила увеличить его общий объем почти на €100 млрд, при этом €50 млрд из них предполагалось направить Украине в рамках макрофинансовой помощи. На протяжении последних лет бюджетные вопросы остаются главным яблоком раздора для ЕС, а усложнение конъюнктуры европейской политики и мировой экономики вносит новые переменные в процесс выработки решений на данном направлении и делает финансовые проблемы еще более острыми.
Несмотря на то что большинство стран Европы выступают за поддержку Украины, многие из них, в частности Нидерланды и Австрия (группа «скупых» стран), считают, что увеличение расходов бюджета должно осуществляться не за счет привлечения новых средств в виде отчислений стран-членов, а путем перераспределения расходов запланированных. Свой взгляд на особенности бюджетной корректировки характерен для Франции и Германии. Тем не менее, если в вопросе о выделении нового пакета Украине страны-доноры общего бюджета ЕС ожидаемо протеста не выразили, то Орбан традиционно выступил с особой позицией, наложив на данное решение вето.
В результате обсуждение вопроса о выделении новых средств для Киева было перенесено на февраль 2024 года. В данном случае премьер Венгрии вновь пошел на торг: частичная разблокировка средств Брюсселем равноценна молчанию лишь в рамках голосования по одному из вопросов, а в результате переноса обсуждения вопроса о выделении финансовой помощи Украине у Орбана появилась возможность придумать новый механизм компромиссов с Брюсселем на условиях дальнейшей разблокировки средств.
Очевидно, что решение об открытии переговоров с Украиной и Молдавией, а также о предоставлении статуса кандидата Грузии не дает этим странам никаких формальных гарантий на вступление в ЕС, а также носит исключительно имиджевый характер и призвано продемонстрировать поддержку Киеву, что особенно важно в контексте застопорившегося процесса выделения нового пакета макрофинансовой помощи.
Европейские политики, в частности президент Франции Эммануэль Макрон и исполняющий обязанности премьер-министра Нидерландов Марк Рютте, открыто заявили, что о членстве Украины в ЕС говорить еще очень рано. В статусе кандидатов и участника переговоров о вступлении страны могут находиться годами. В этом контексте важно помнить, что в очереди на присоединение к «европейской семье» раньше Киева и Кишинёва находятся еще и государства Западных Балкан. На пути дальнейшего продвижения к вступлению в ЕС стоит долгий процесс выполнения кандидатами множества формальных критериев, а также десятки голосований, где требуется достижение единогласия всех стран-членов.
Необходимость консенсуса в данном вопросе представляет собой ряд новых возможностей для Виктора Орбана и представителей других государств пойти на торги и добиться от европейских чиновников новых выгод в обмен на «несопротивление».
Подобные практики достижения единогласия заставляют Брюссель задуматься о возможных изменениях в процедурах принятия решений. С предложением о пересмотре базового договора ЕС в этом году выступили ряд стран-членов и Европарламент, выдвинув идею о расширении перечня вопросов, решения по которым принимаются не единогласно, а квалифицированным большинством, что позволило бы «обходить» демарши несогласных. Подобные тенденции в определенной степени ставят под сомнение легитимность решений ЕС и поднимают вопрос о том, что в Европе сложилась особая трактовка «ценностей демократии».
Параллельно с проведением саммита ЕС идет процесс согласования 12-го пакета антироссийских санкций, против которого выступала Австрия. Вероятно, в ходе встречи лидеров ЕС Вена тоже воспользовалась тактикой «торгов-компромиссов», поскольку после выполнения ее требования об исключении Raiffeisen Bank International из черного списка Украины вето было отозвано. Фактически его обменяли на устранение дополнительных препятствий для функционирования австрийской банковской группы в России.
Итоги саммита в очередной раз продемонстрировали сохранение традиционных параметров европейской политики. Во-первых, финансовые вопросы по-прежнему остаются наиболее острыми, при этом идет процесс усложнения бюджетной повестки в силу ее наполнения новыми переменными. Во-вторых, наблюдается повышение уровня напряженности в европолитике, как в вертикальной (по линии Брюссель — члены ЕС), так и в горизонтальной плоскости (противоречия между отдельными странами). В-третьих, всё чаще в ЕС прибегают к использованию неконвенциональных практик и различных компромиссов в процессе достижения консенсуса по самым разным вопросам, что делает более актуальной необходимость трансформации действующих механизмов принятия решений. Вероятно, в ближайшей перспективе мы увидим упрочение этих параметров, дальнейшее усложнение субстантивной составляющей европейской повестки, а также углубление противоречий в отношениях между странами — членами ЕС и Брюсселем.
Автор — аналитик Центра европейских исследований ИМИ МГИМО МИД России
Позиция редакции может не совпадать с мнением автора
