ОПНИчнина: опасен ли новый закон о психиатрической помощи
Госдума приняла законопроект «О внесении изменений в Закон «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании». Он касается подопечных психоневрологических интернатов, которых общественники называют одной из наиболее уязвимых категорией граждан. Изменения, которые по идее должны улучшить защищенность прав проживающих в ПНИ, вызвали резкое неприятие со стороны благотворительных организаций, которые опубликовали письмо в адрес президента, подписанное десятками тысяч людей. В нем они предупреждают о пагубных последствиях принятия законопроекта. Подробности — в материале «Известий».
В чем суть претензий
Письмо учредителя благотворительного Фонда помощи хосписам «Вера» Нюты Федермессер и глав крупнейших благотворительных некоммерческих организаций вызвало широкий резонанс — к вечеру 20 июля его подписали более 43 тыс. человек и 74 НКО. Обращение касается законопроекта № 1104125-7 «О внесении изменений в Закон «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании».
В тексте письма говорится, что люди с ментальными нарушениями, которые живут в ПНИ, имеют крайне низкую правовую защищенность. В 2016 году в первом чтении был принят так называемый законопроект о распределенной опеке, который концептуально получил поддержку и правительства, и общественников, однако дальше дело с его принятием застопорилось. Вместо этого Госдума занялась рассмотрением изменений в закон «О психиатрической помощи...», и его формулировки, пишут авторы письма, могут существенно ухудшить правовую защищенность людей с психическими расстройствами.
Основные претензии таковы: из закона исключается норма, которая предусматривает создание государством независимой службы защиты прав граждан с психическими расстройствами.
Во-вторых, общественники ожидают возникновение проблем с выпиской из ПНИ, в том числе временного выбытия: проживающие там будут целиком зависеть от заключения врача-психиатра и решения директора заведения.
В-третьих, авторы письма указывают на отсутствие прямого запрета на применение в ПНИ мер физического стеснения и изоляции. Общественники переживают, что сохранится возможность развития «карательной психиатрии» в психоневрологических диспансерах.
Авторы письма просят президента наложить вето на этот законопроект и вернуть правительство к рассмотрению законопроекта о распределенной опеке.
К чему пришли в Госдуме
На этой неделе прошло ключевое заседание комитета по охране здоровья в Госдуме, где присутствовали Нюта Федермессер и юрист благотворительного фонда помощи хосписам «Вера» Анастасия Жданова. По некоторым из поправок стороны пришли к согласию, но ключевые пункты так и остались спорными. Главный — исключение из закона статьи 38, в которой прописана возможность создания служб по защите прав граждан с психическими расстройствами. Общественники выступали за то, чтобы сохранить статью и подчеркнуть обязательность создания таких служб и их независимость от органов региональной власти. Депутаты же приняли решение исключить норму из статьи 38, а в статье 46 об общественном контроле прописать более общими формулировками право различных организаций, в том числе НКО, на защиту подопечных ПНИ. Оговаривалось, что вопрос, в каком виде регионы решат создавать такие службы, останется в ведении властей субъекта РФ.
«Мы предлагали прописать, что службу защиты прав создают субъекты федерации, и таким образом решить эту проблему, которая на протяжении 30 лет работы действующей версии закона не решалась, — сказал на заседании комитета первый зампред Госдумы Александр Жуков. — Нас не поддержало главное правовое управление, указав, что таким образом ограничиваются права субъектов, так как они должны принимать решение о создании подобных органов самостоятельно».
Александр Жуков признал, что неопределенность в итоговой формулировке есть, но решить проблему могли бы методические рекомендации, выпущенные федеральными министерствами.
Что касается правил выбытия, то и здесь формулировку депутаты признали удачной: фразы о том, что основанием для выписки может быть «заявление лица или его законного представителя», как считают авторы законопроекта, достаточно для соблюдения прав человека.
Прозвучавшее от депутата Госдумы от «Новых людей» Ксении Горячевой предложение отложить принятие спорных вопросов до осенней сессии было отклонено. Формулировки сохранили в том виде, который предлагался депутатами на момент начала заседания комитета по охране здоровья, что вызвало серьезное недовольство со стороны Нюты Федермессер, покинувшей заседание с эмоциональными заявлениями в адрес депутатов, Минтруда и Минздрава.
20 июля Госдума приняла законопроект во втором и третьем чтениях.
Чем недовольны общественники
Юрист фонда «Вера» Анастасия Жданова отметила, что по итогам заседания комитета по охране здоровья, по сути, никакого сближения позиций так и не произошло и все пункты, по которым общественники били тревогу в открытом письме, по-прежнему актуальны. Анастасия Жданова замечает, что сама процедура принятия закона нарушена, потому что основные поправки появились ко второму чтению, изменив суть законопроекта, который ранее носил технический характер и лишь синхронизировал терминологию Трудового кодекса и закона о психиатрической помощи.
— Из бесед с депутатами и чиновниками мы пониманием, что они стараются формально успеть выполнить поручение президента Российской Федерации принять изменения в закон в эту сессию, — объяснила она «Известиям» спешку в принятии законопроекта.
Она расценивает вероятность отклонения законопроекта в Совете Федерации как нулевую, также маловероятно наложение вето президентом. Но принятый в таком виде законопроект может навредить, утверждает Анастасия Жданова. Основная причина — исключение положения о службах защиты прав пациентов. При этом фактического ухудшения положения пациентов не произойдет, потому что таких служб в стране практически не было.
— Проблема в том, что развитие в эту сторону вообще закрывается. Депутаты, вместо того чтобы урегулировать работу таких служб, создавать и развивать их, фактически говорят: 30 лет они не создавались, значит, и не надо этого делать, — сказала юрист.
Она указывает, что опыт Нижегородской области, где создана такая служба, показывает эффективность таких структур, которые занимаются проактивным выявлением проблем в отличие от всех остальных существующих институтов, работающих на заявительной основе. Получить заявление от подопечного психоневрологического интерната практически невозможно, уверена Анастасия Жданова.
С позицией фонда «Вера» согласны и их коллеги из других НКО. Юрист правовой группы благотворительной общественной организации «Центр лечебной педагогики» Павел Кантор подчеркивает, что нынешний законопроект «как будто игнорирует всё предыдущее обсуждение и выработанные годами позиции». По его словам, до сих пор никто не ставил под сомнение необходимость создания этих служб, появлялись успешные пилотные проекты в разных регионах. Устранение службы из закона ставит под сомнение введение системного подхода к защите прав подопечных ПНИ, говорит Павел Кантор.
— По замыслу авторов законопроекта, защита прав пациентов должна осуществляться в рамках общественного контроля, но, по единодушному мнению экспертов, разовые или регулярные мероприятия по общественному контролю не могут заменить постоянно действующей службы, — сказал он «Известиям».
По словам Анастасии Ждановой, аналогичная ситуация и с выпиской из интерната. На практике, говорит она, формулировку будут воспринимать в контексте позиции «как бы чего не вышло»: даже когда законом прямо предусмотрена какая-либо возможность, руководство ПНИ предпочтет воспользоваться правом толковать формулировки в ограничительную сторону.
— От анонсированной реформы закона «О психиатрической помощи» в первую очередь ожидали, что будет устранена неопределенность в вопросах о том, могут ли врачи-психиатры, исходя из сугубо медицинских соображений, ограничивать права проживающих в интернатах и, самое главное, накладывать фактически запрет на выписку из интерната. К огромному разочарованию, этого не произошло, двусмысленность в этих вопросах осталась, — замечает Павел Кантор.
Сопредседатель Всероссийского союза пациентов, невролог Ян Власов подчеркивает необходимость выверенных формулировок, так как мелочей в этой сфере права быть не может — слишком велика ответственность. Человек с психиатрическими отклонениями может стать инструментом манипуляции при недоработке закона, поэтому дополнительно нужно активизировать внимание со стороны профессиональной и гражданской общественности при доработке законодательства, считает он.
Как объясняют поправки законодатели
Зампред комитета Госдумы по труду, соцполитике и делам ветеранов Михаил Терентьев, который был погружен в работу над этим законопроектом, отмечает, что опасения общественных организаций по поводу законопроекта депутаты услышали еще на предварительном совещании 29 июня и многие из формулировок были скорректированы.
— В статье 46 по новому законопроекту прописываются органы и организации, которые занимаются защитой прав пациентов, — сказал он «Известиям». — Там дается более расширенный перечень, в том числе прописывается, что защитой прав граждан, страдающих психическими расстройствами, могут заниматься «иные общественные организации». Это положение согласовано с общественниками. Этот пункт позволит сохранить и распространить опыт уже существующих служб защиты пациентов — как, например, в Нижегородской области.
Дискуссия касается того, как будет дальше работать этот механизм, но регионы должны иметь гибкость в этом вопросе, считает Терентьев. Он не видит серьезных рисков в принятии законопроекта, полагает, что и остальные изменения позволят закрепить и масштабировать положительный опыт по работе с ПНИ.
Руководство Нижегородской области на запрос «Известий» относительно их позиции по новой редакции законопроекта и ее влиянию на работу службы защиты пациентов не ответило.
Ксения Горячева, которая в качестве депутата Госдумы была серьезно погружена в вопросы психологической помощи, полагает, что авторы законопроекта постарались учесть все пожелания НКО. Однако по ряду ключевых пунктов стороны не захотели друг друга услышать, сказала она «Известиям», сравнив диалог с разговором «слепого с глухим».
Она полагает, что пока нельзя говорить о том, что закон может навредить. Он вступит в силу через год, но с учетом имеющихся противоречий необходимо отслеживать изменение нормативных актов раньше, внося коррективы по ходу. В том числе будет видно, как уже работающие в регионах службы защиты прав пациентов уживаются с новыми нормами. Ксения Горячева предлагает принять законопроект, но параллельно работать над совершенствованием норм.
Что касается так и не принятого закона о распределенной опеке, Михаил Терентьев пояснил: в 2016 году был разработан комплексный законопроект, который касался не только вопросов распределенной опеки, но и сопровождаемого проживания, и изменений в закон «О психиатрической помощи», и других аспектов. С учетом объема законопроекта и массы спорных деталей было решено отказаться от принятия комплексного документа и заниматься вопросами по отдельности. Уже принят и с сентября заработает закон о сопровождаемом проживании, теперь принимается документ, который вносит изменения в закон «О психиатрической помощи». Вопросы распределенной опеки — наиболее сложные, и касаются они, подчеркивает Михаил Терентьев, не предоставления каких-либо услуг, а в первую очередь защиты имущественных прав человека с психическим расстройством.
Минздрав и Минтруд на момент публикации материала не ответили на запрос «Известий» относительно их позиции по вопросу, глава комитета по охране здоровья Бадма Башанкаев также оказался недоступен для комментариев.
