Нефть — не указ: на что поменять бюджетное правило
Российская экономика нуждается в новой контрциклической политике, которая должна будет лучше защищать от колебаний мировых рынков. С таким предложением выступили эксперты Высшей школы экономики (ВШЭ) в своем докладе. Нынешняя система, построенная вокруг бюджетного правила, является недостаточно гибкой и может угрожать устойчивости бюджета в будущем. Зарубежная практика, однако, не всегда способна предоставить готовые рецепты.
Суть контрциклической экономической политики заключается в том, что государственные учреждения сдерживают экономику от чрезмерного перегрева, а в период спада усиливают поддержку экономического роста. В области монетарного регулирования речь обычно идет о повышении или снижении ставок, чтобы контролировать инфляцию или, наоборот, возвращаться к траектории роста. Меры фискального регулирования применяются реже и, как правило, в странах, зависимых от экспорта какого-то энергоресурса.
В случае с Россией таковыми являются углеводороды. В период роста цен на нефть государство может изымать из экономики излишние сверхдоходы, чтобы потратить их в более «тощие» годы, когда энергоресурсы стоят меньше. В 2000-е впервые была определена контрциклическая фискальная стратегия, когда был создан Стабилизационный фонд, аккумулировавший часть нефтегазовых доходов. Цены на нефть в то десятилетие подскочили в 5–6 раз, и за очень короткий промежуток времени — с 2004 по 2008 год — в Стабфонде накопилось свыше $150 млрд, даже несмотря на то, что часть средств фонда уходила на погашение огромного на тот момент внешнего долга.
После кризиса 2008 года рост экономики замедлился, Стабфонд был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а большая часть запасов была потрачена. Особенно значительные издержки были понесены в кризис 2014 года, связанный с катастрофическим обвалом цен на нефть.
После очередной стабилизации ситуации фискальную контрциклическую политику вновь начали пересматривать. В 2017 году было решено, что все сверхдоходы, получаемые при ценах на нефть выше $42 за баррель, должны направляться в ФНБ (который к тому времени поглотил остатки Резервного фонда). При этом тратить средства «кубышки» можно было только при достижении фондом объема в 7% ВВП страны. Цены на нефть в тот период держались на приличном уровне выше $55–60 за баррель, так что ФНБ вновь начал быстро наполняться и к 2020 году достиг $180 млрд.
Таким образом, новое бюджетное правило оградило экономику от даже более скромных колебаний конъюнктуры, нежели в 2000-е годы, когда цены на нефть могли меняться в 4–5 раз в течение нескольких месяцев. Однако поэтому оно подверглось особенно сильной критике, связанной с низкими темпами роста в российской экономике в последние пять лет. За увеличение государственных расходов агитировал даже глава Счетной палаты Алексей Кудрин, который был одним из создателей самой первой «кубышки» — Стабфонда.
Особенно серьезным испытанием на прочность системы стал 2020 год и коронавирусный кризис. Несмотря на впечатляющий обвал цен на нефть весной, по итогам всего года какой-то катастрофы в углеводородном секторе не наблюдалось. Средняя цена на нефть составила $41,76 за баррель, что почти не отличается от «цены отсечения». И вместе с тем на страну обрушился тяжелейший кризис, который обвалил ВВП на 3,1% (ожидалось даже более сильное падение).
Кроме того, впервые за последние десятилетия нефтегазовый экспорт (включающий в себя как сырую нефть и газ, так и нефтепродукты) составил менее половины от всего объема российских поставок за рубеж. В то же время бюджетное правило, завязанное именно на нефтяные цены, препятствовало антикризисным расходам, которые в России, если считать их от объема ВВП, оказались в числе самых низких в мире, во всяком случае среди крупных экономик.
Эксперты ВШЭ отмечают, что рост бюджетных расходов в ближайшие два года сменится их сокращением, опять же, в рамках современного понимания контрциклической политики. Между тем до полноценного роста, грозящего перегревом экономики, сейчас далеко. В связи с этим в докладе констатируется необходимость пересмотреть концепцию. «Например, включить в нее дополнительный показатель, который будет положительным при депрессивной динамике базовых отраслей (а также ВВП и других индикаторов) и отрицательным — при хорошей динамике (т.е. учитывать не только цены на нефть, но и другие факторы, влияющие на экономическую активность). Также было бы целесообразно разработать сравнительно широкий комплекс антикризисных мер с лимитом финансирования, к которым правительство могло бы оперативно прибегать при наступлении экономических кризисов, чтобы уменьшить сроки предоставления поддержки за счет сокращения процедур согласования», — считают специалисты ВШЭ.
Каким может быть этот показатель? По мнению управляющего директора по макроэкономическому анализу и прогнозированию «Эксперт РА» Антона Табаха, зависит он лишь «от богатства фантазии дизайнеров».
— Налоговые поступления, или наоборот циклические расходы, объемы в ключевых отраслях… вопрос, как это будет биться с бюджетными целями. Для стран, сильно зависимых от одного товара, механизмы стерилизации неизбежны, вопрос в том, насколько они реализуемы и просты. То же хеджирование мексиканского экспорта через биржевые фьючерсы оказалось довольно бестолковым.
Старший научный сотрудник Лаборатории исследований бюджетной политики Института прикладных экономических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС Сергей Белев считает, что нужно обратить внимание на доходы, не относящиеся к нефтегазовым.
— Согласно правилу, лимит государственных расходов определяется как сумма трех компонентов — расходов на обслуживание государственного долга, базовых нефтегазовых и ненефтегазовых доходов. Основная проблема России в этот кризис была в падении последних.
По его словам, чтобы не проседать, необходимо для ненефтегазовых доходов повторить идею с разделением на компоненты.
— Тогда одна часть доходов может использоваться для обслуживания госдолга, а вторая пойдет на финансирование остальных расходов. Как раз для этого потребуется определить показатели, в привязке к которым и пройдет разделение доходов. Такая политика давно применяется за рубежом, например в Чили, Швейцарии, Германии. В частности, они используют методики разделения доходов на циклическую и трендовую составляющие.
