На протяжении апреля темой политических дискуссий и прогнозов номер один будет состав нового правительства.
О том, кто займет должность премьера, граждане уже догадываются. А вот ответы на вопросы, кто и какие посты получит в новом кабинете, обществу станут известны либо в последний момент, либо вообще только после назначения.
Между тем роль министров в системе власти за последние годы существенно изменилась. В «лихие 1990-е» некоторые из них были яркими персонажами, способными даже на фронду по отношению к высшему руководству.
В «спокойные нулевые» министры, даже занимающие ключевые посты, в основной своей массе выглядели скорее как профессиональные менеджеры или как технические специалисты, волею президента или тандема вознесшиеся на высокие посты, чем как политики, доказавшие своей биографией право занимать эту должность и реализовывать государственный курс.
В кабинете «второго десятилетия» министры скорее должны иметь больше возможностей по определению стратегии государства в своих отраслях, чем принято доселе считать, и значительно больше, чем они традиционно привыкли на себя брать. И не помогут ссылки ни на распределение полномочий, ни на аппаратную этику. Причина перехода в новую роль — в изменении ситуации в обществе. Теперь от качеств конкретных министров будет зависеть намного больше. Поэтому назначения следует рассматривать не только исходя из аппаратной лояльности или профессиональной компетентности, но и по наличию и способности пользоваться политическими ресурсами.
В то же время необходимо признать, что кадровые назначения будут наиболее интересными, но не самыми важными. Ведь ответ на вопрос, смогут ли министры правительства-2012 реализовать свой властный потенциал, кроется не столько в способностях конкретных персоналий, сколько в готовности президента и главы кабинета решить три системные проблемы нашей исполнительной власти: размытое целеполагание, неадекватность структуры стоящим задачам и отсутствие механизмов политической ответственности.
Проблема размытого целеполагания — это проблема выбора определенного политического и экономического курса и наличия на его реализацию общественной санкции. Выбор этот до сих пор не ясен. Не то чтобы его вообще не существует. Он, конечно, есть и даже местами (лучше сказать, статьями) сформулирован. Но вопрос в общем направлении, а не в частностях. В случае с общественными мандатом ясности больше, но и он определенного качества. Ведь в результате только что завершившихся парламентских и президентских выборов мандат этот выдан по всей форме, но не по содержанию.
Персональный карт-бланш имеет свою оборотную сторону. После двух избирательных кампаний вручили его конкретному человеку и партии отнюдь не потому, что они смогли убедить голосовавших в необходимости конкретных действий и реформ (то, что таковые необходимы, постулируется всеми участниками без исключения). Победители в итоге лучше других сумели донести избирателю свои оценки прошлого, но не вполне четко сформулировали предлагаемое ими будущее. В результате — кризис политического целеполагания, выражающийся в нежелании подавляющей части бюрократии брать на себя ответственность. В результате — доминирование более понятных этой бюрократии игр по перераспределению полномочий и сопутствующие им идеи об упразднении поста главы правительства с передачей его функции президенту.
Эта смысловая лакуна опаснее, чем кажется на первый взгляд. Потому что у нас и так некоторые ключевые министерства работают лишь конторами по перераспределению бюджетных средств, а не как ведомства, способные определять и добиваться политических целей. Спросите, например, какие три самых важных дела за предыдущий срок выполнило Министерство регионального развития или Министерство финансов. Они же не МЧС, им нужно не реагировать на ситуации, а ситуации (желательно не чрезвычайные) создавать! Кстати, нельзя забывать, что лишь наличие таких общих целей в будущем может сделать кабинет настоящей командой нового премьера.
Проблема несовершенства структуры правительства напрямую связана с несоответствием государства уровню развития современного российского общества. Попытки избавиться от архаично-советской модели устройства кабинета министров (в виде админреформ) потерпели крах. Не потому что не были созданы новые структуры, а потому что они лишь «утяжелили» и «разрыхлили» Систему, не решив задачи, ради которой проводились, — улучшения механизма госуправления. Власть местами выстроена по калькам советской модели, а местами наоборот — как антисоветская. Результат такого госстроительства оригинальным методом «частями сохранить, а частями сделать всё наоборот» налицо.
Наконец, отсутствие механизмов политической ответственности приводит к замыканию исполнительной власти в самой себе, ее профессиональной корпоративизации. Отсюда, кстати, постоянно возникающие идеи о целесообразности парламентской республики. Отсюда — предложения о «коалиционном правительстве». Отсюда — панические рецепты о том, что следует сделать с «непопулярными» министрами.
В нынешней ситуации такая профкорпоративизация кабинета чрезвычайно опасна. Профессиональных экспертов и управленцев достаточно держать в качестве заместителей министров или же в соответствующих департаментах аппарата правительства.
В правительство должны войти те, кто понимает, как устроены современные механизмы публичной политики, поддерживающие линию Путина и Медведева и способные эффективно работать с парламентом, партиями и общественными группами давления. Основу могли бы составить те, кто прошел через сито последних парламентских выборов. При этом министры должны работать не только с правящей партией, но и открыто дискутировать с оппозиционными силами в очной полемике в стенах Госдумы.
От того, как будут решены эти три проблемы, зависит будущее кабинета. На какое-то время инициатива по формированию «большого правительства» затмила собой вопросы к работе правительства обычного. Новое привлекательнее старого, так же как свобода лучше несвободы, но увлечение новым может привести к опасному откладыванию решения старых проблем, которые пока никуда не исчезают. А от их решения, по-моему, будет зависеть не только эффективность будущей исполнительной власти, но и модернизация страны, не говоря уже о «мелочах» типа сохранения политического режима или действующей элиты.
Автор — руководитель научного совета Центра политической конъюнктуры
