«Диапазон здесь — от пятерки до двойки»
Федеральное казначейство добивается того, чтобы бюджетные деньги не лежали мертвым грузом на счетах, а приносили прибыль. Риски ведомство готово нивелировать, заявил в интервью МИЦ «Известия» на полях Петербургского международного экономического форума (ПМЭФ) заместитель руководителя Федерального казначейства Станислав Прокофьев. О том, как казначейство делит поле для проверок со Счетной палатой, пользуются ли граждане возможностью контролировать исполнение бюджета и какую оценку заслуживают чиновники за финансовую грамотность, читайте в материале.
— Cтанислав Евгеньевич, чем занимается казначейство? Для управления казной государства вроде бы есть Минфин, для проверок — аудиторы из Счетной палаты.
— Знаете, это традиционный вопрос. Казначейство есть практически во всех странах мира. Среди государств «большой двадцатки» его нет только в Японии. И везде национальное казначейство выполняет три основные функции. Это функция кассира правительства — то есть через нас, как через банк, проходят огромные бюджетные средства, фактически весь бюджет. И не только федеральный, но и всех субъектов Федерации, всех 22,5 тыс. муниципальных образований. Храним их и операции по ним проводим мы — вот это функция кассира. Вторая функция: мы — главный бухгалтер правительства. Мы формируем отчеты, формируем бухгалтерские проводки и, собственно, отчет об исполнении бюджета формируем тоже мы, представляем в Минфин, далее в правительстве его уже представляет Минфин. И третья функция — функция государственного контролера.
— Спорить с Минфином приходится?
— Да, бывает. В этом году каких-то особых споров не было. Вообще Минфин для нас — вышестоящая инстанция. Поэтому споры могут быть просто в разных позициях на решение каких-то определенных проблем.
— Ровно год назад на ПМЭФ руководитель вашего ведомства — господин Артюхин — говорил о том, что за этот год казначейство должно стать более функциональным, а внутренний контроль — более эффективным. Получили ли вы дополнительные полномочия? Как это согласуется с позицией Минфина, к которому всё же много претензий?
— Да, в основном нам были переданы полномочия. В качестве примера эффективных изменений я приведу вот что. Как я уже сказал, через казначейство России проходят огромные объемы бюджетных средств. Порядка 16 трлн — это только федеральный бюджет, еще примерно 13 млрд — бюджеты субъектов и муниципалитетов плюс еще государственные внебюджетные фонды и так далее. И всегда, как в любом коммерческом банке, возникает такая тема — разновременность поступления доходов и осуществление расходов. Таким образом, в каждый момент времени определяется и устанавливается определенный временный избыток ликвидности. Если до 2008 года, до первого масштабного кризиса последних лет, эти деньги лежали на наших счетах в Центральном банке, то с 2008 года мы приступили — по заданию Минфина и по согласованию с Банком России — к операциям по управлению ликвидностью...
— Давайте вернемся к этой теме чуть позже. Я хотел задать вопрос об остатках. Одна из ключевых претензий Счетной палаты по итогам исполнения бюджета прошлого года заключается в том, что в абсолютном большинстве федеральных ведомств, региональных и даже муниципальных деньги, по сути, не используют. Насколько эффективен сам процесс бюджетирования? Вроде бы деньги выделяются на важнейшие задачи и цели, а к концу года выясняется, что средства были, но ничего не сделано.
— Эта проблема сейчас не так остро стоит, как еще года три назад, но она всё равно имеет место. Как и во всем остальном, фактора два — объективный и субъективный. Объективный — это существующее законодательное и нормативное регулирование. Дело в том, что в законодательстве очень четко прописаны процедуры закупочного цикла. Эти процедуры по определению являются сложными и долгими.
Помимо этих объективных процессов, есть очень длительные бизнес-процессы, основанные на электронных технологиях. Мы постоянно анализируем, проводим реинжиниринг бизнес-процессов и думаем, что нужно сделать, чтобы их упростить, исключить дублирование и сделать их более эффективными. И в этом году Минфин нас услышал. Например, были два таких документа, которые должен оформить каждый государственный заказчик, чтобы потратить деньги.
— Насколько я помню, был достаточно сложный разговор с Центробанком по поводу инструментов рыночного использования денег, которые лежат, условно говоря, мертвым грузом.
— В финансах и не бывает простых разговоров. Есть три вида политики, которые здесь должны быть синхронизированы и гармонизированы. С одной стороны, денежно-кредитная, за нее отвечает, естественно, Центробанк. Финансовая и бюджетная — за нее отвечает Минфин. Ну и так называемая кассовая политика, она находится в зоне контроля казначейства.
Естественно, несколько разнятся цели. Цель Центробанка, как сегодня говорила на форуме [глава регулятора] Эльвира Набиуллина — это в первую очередь инфляция, таргетирование инфляции как основа для роста.
Наша задача — чтобы деньги не лежали у нас мертвым грузом, чтобы они через инструмент банковский шли в реальную экономику — домохозяйствам и в сферу бизнеса. Риски высокие, но мы их нивелируем.
— Если возвращаться к разговору о том, что у казначейства как органа, контролирующего эффективность использования бюджетных средств, должны появиться дополнительные полномочия. Как вы считаете, нужно ли ведомству получить право законодательной инициативы, чтобы вносить свои предложения по совершенствованию системы госзакупок?
— У нас есть правоустанавливающие органы и правоприменительные. Минфин для нас является не только вышестоящей инстанцией, но и правоустановителем. Поэтому сами мы не являемся субъектами законодательной инициативы и не планируем им быть, но наше предложение мы всегда формулируем, направляем в Минфин, многие из них трансформируются в изменение закона. Как, например, по бизнес-процессам, о которых я уже говорил.
— Что сейчас происходит с электронным бюджетом? Удалось ли создать прозрачную, понятную всем схему, которая бы подстегивала чиновников с толком тратить деньги?
— В определенном смысле да, но процесс это не быстрый. Все большие процессы не внедряются методом большого взрыва одномоментно. Например — очень важный вопрос выделения субсидий юридическим и физическим лицам на поддержку овцеводства, животноводства и других отраслей. Возникает вопрос: кому они были выделены и какие результаты были достигнуты? Теперь в электронном бюджете ведется реестр соглашений о выделении этих субсидий, отчетов об их использовании.
Есть общедоступная «витрина» электронного бюджета — так называемый единый портал бюджетной системы, где все эти вещи публикуются.
— То есть у простых людей появилась возможность контролировать исполнение бюджета? Пользуются ли они этой возможностью или предпочитают ориентироваться на данные Счетной палаты?
— Вы знаете, да, пользуются. Безусловно, и бюллетень Счетной палаты весьма читаемый ресурс, распространенный в массмедиа. Мы отслеживаем статистику: всё больше и больше людей и нашу информацию тоже используют.
— А как складываются ваши отношения со Счетной палатой? Ведь даже господин Кудрин сказал, что при эффективной работе казначейства услуги Счетной палаты станут не нужны.
— Во всех странах (...) и тот и другой орган контроля существует. Потому что Счетная палата — это орган конституционного аудита, высший орган государственного контроля в стране, орган парламентского контроля, независимый от правительства. Казначейство тоже исполняет ту самую третью функцию — функцию государственного контролера, мы контролеры от имени правительства.
Что же касается нашего основного функционала взаимодействия со Счетной палатой, то сейчас мы переживаем очень важный этап. Нужно добиться взаимного признания проверок, поскольку зачастую мы работаем на одном поле.
— В этом была проблема?
— Да, зачастую происходило дублирование. Например, Росфиннадзор (был такой орган, который в 2016 году был присоединен к казначейству) проверял одни вопросы, Счетная палата их проверяла заново. Чтобы достичь пространства взаимного доверия, мы начали двухвекторный процесс еще на этапе, когда Татьяна Голикова возглавляла Счетную палату. С одной стороны, мы унифицировали стандарты контроля. С другой стороны, сформировали реестр тех нарушений, которые выявляли. Далее мы объединили информационные базы, на этой основе у нас появился ресурс, где мы ведем статистику в разрезе каждого проверяемого.
Теперь на этой основе идет координация, уменьшается давление на тех, кого мы проверяем. Нет необходимости дублировать проверки. И вот этот процесс сейчас переходит в очень важную стадию, когда создана совместная комиссия — это произошло буквально на прошлой неделе. Она будет в том числе и эти вопросы синхронизировать.
— Станислав Евгеньевич, вы же преподаватель — заведующий кафедрой «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета при правительстве РФ. Какую бы оценку вы поставили чиновникам, связанным с исполнением бюджета, за финансовую дисциплину и финансовую грамотность?
— Чиновник чиновнику рознь. И диапазон здесь — от пятерки до двойки, совершенно четко. Муниципальный уровень — самый низкий. Федеральный, пожалуй, самый высокий. И тут есть и звезды, и неудачники. Чтобы у всех была пятерка, мы как казначейство инициативным порядком готовим образовательные стандарты для государственных финансистов. Мы планируем их обсудить с общественностью, рассмотреть с Минфином и далее, если всё пройдет удачно, провести их через Минтруд как официальный маяк для высших учебных заведений, которые занимаются в том числе повышением квалификации госчиновников.
— А может быть тогда вообще устроить общий зачет для чиновников?
— Вы знаете, это обсуждается... Но здесь, конечно же, решение должно быть за Минфином.
