Президенту предложат реформу по борьбе с коррупцией

Основное правительственное экспертное учреждение по правовым вопросам — Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ (ИЗиСП) — предложит президенту свой вариант развития системы борьбы с коррупцией. Альтернатива не принятой Россией ст. 20 Конвенции ООН по противодействию коррупции будет представлена в конце апреля на Совете по противодействию коррупции. Предложения института позволят сместить акценты в борьбе с коррупцией — с преследования самих коррупционеров на преследование их незаконно приобретенного имущества. В ИЗиСП считают, что к поиску коррупционного имущества нужно системно подключить Федеральную службу безопасности (ФСБ), Министерство внутренних дел (МВД), прокуратуру, Росфинмониторинг и Федеральную службу судебных приставов (ФССП) — а управление конфискованными активами предполагается доверить Росимуществу. В перспективе механизм гражданской конфискации позволит преследовать имущество, законность происхождения которого не может быть доказана, даже если оно оформлено на родственников и друзей коррупционера, предполагают в институте.

В ст. 20 Конвенции ООН по противодействию коррупции указано, что должностное лицо, имущество или активы которого превышают его законные доходы и которые это лицо не может разумно обосновать, подпадает под действие Уголовного кодекса и статьи о незаконном обогащении. Ст. 20 Россией не ратифицирована (этот вопрос спорный в юридической среде), так как она противоречит презумпции невиновности, прописанной в ст. 49 Конституции РФ — и это был основной довод рабочей группы Открытого правительства, которая в феврале 2015 года отвергла идею Фонда борьбы с коррупцией. Фонд собрал 100 тыс. подписей на сайте «Российской общественной инициативы» за то, чтобы Россия ратифицировала 20-ю статью и ввела в УК РФ статью «Незаконное обогащение». На заседании той же рабочей группы также было высказано предложение о расширении механизма гражданской конфискации имущества коррупционеров — за такой механизм высказывался замначальника Управления администрации президента РФ по противодействию коррупции Валентин Михайлов.

В ИЗиСП разрабатывают гражданско-процессуальный (а не уголовно-процессуальный) механизм, который может стать эффективным антикоррупционным инструментом.

— В большинстве западных стран смещается акцент с преследования лица на преследование имущества. В Европе гражданскую конфискацию стала первой применять Италия, где еще в 1956 году была введена конфискации активов лиц, связанных с мафией, без осуждения их в уголовном порядке, — говорит Артем Цирин, завотделом правовых проблем противодействия коррупции ИЗиСП и один из разработчиков концепции. — Этот момент начал находить отражение и в нашем законодательстве в тот момент, когда был принят закон о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности [от 3 декабря 2012 года]. В Гражданский кодекс РФ в ноябре 2013 года введена новелла об обращении по решению суда в доход РФ имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы — п. 8 ч. 2 ст. 235 ГК РФ. Этот мощный гражданско-правовой механизм пока не применяется на практике. В процессе применения такой конфискации достаточно доказательств того, что в отношении имущества не представлено доказательств его приобретения на законные доходы. При этом судебное разбирательство идет по правилам гражданского процесса, по которым каждая сторона обязана доказать то, на что она ссылается. И ограничения, связанные с действием презумпции невиновности, не применяются.

По словам Цирина, кроме ст. 235 ГК правовой базой для гражданской конфискации является ст. 17 закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» — по ней генпрокурор или подчиненные ему прокуроры при получении соответствующих материалов обращаются в суд с заявлением об обращении в РФ имущества чиновников, которые не могут доказать приобретение активов на законные доходы. Но эти два зачатка механизма гражданской конфискации даже не связаны между собой, отмечает Цирин: сейчас та же базовая ст. 45 Гражданского процессуального кодекса об участии прокурора в процессе не содержит его права на обращение в суд с заявлением о конфискации имущества.

В ИЗиСП считают, что выявление имущества, подлежащего конфискации, должно строиться на взаимодействии ФСБ, МВД, прокуратуры, Росфинмониторинга и Федеральной службы судебных приставов. А управление конфискованным имуществом должно быть возложено на Росимущество. Сейчас же поиск незаконного имущества лежит полностью на плечах прокуратуры.

— Наши эксперты будут предлагать Совету при президенте по противодействию коррупции рассмотреть возможность изменений в законодательство. Необходимо в том числе более полно определить степень необходимого доказывания вины лиц в совершении коррупционного правонарушения; разработать процессуальный механизм управления конфискованным имуществом и его реализацией; создать механизм организационного и процедурного характера для реализации процесса гражданской конфискации; разработать методики выявления, оценки и обращения в доход государства имущества, стоимость которого не соответствует законным доходам, — продолжает представитель ИЗиСП. — И непонятно, например, как будет изыматься имущество у родственников и друзей — в этом смысле интересен опыт Норвегии, где есть возможность перенести бремя доказательства законности происхождения имущества на родственников коррупционера. В целом же гражданская конфискация получает всё большее распространение за рубежом, поскольку используется в тех случаях, когда невозможно применить уголовную конфискацию — а таких ситуаций едва ли не большинство: люди научились вуалировать свои активы, передавая их жене, детям, друзьям, третьим лицам и даже организациям. Также гражданская конфискация уместна, когда преступник скрывается от правосудия, скончался до возбуждения дела или умер до вынесения приговора, имеет правовой иммунитет [депутаты].

Денис Примаков, главный юрист российского отделения международной организации Transparency International, скептичен насчет эффективности гражданской конфискации.

— Предложение ИЗиСП не может являться альтернативой ст. 20 Конвенции ООН по противодействию коррупции — в ст. 20 всё же прописано уголовное преследование, а не гражданское, — говорит Примаков. — Гражданская конфискация — это полумера, потому что чиновник наворует денег — у него их отберут, а против него самого ничего не предпримут. Но если гражданская конфискация будет работать реально и норма будет применяться, то будет неплохо в любом случае.

Кирилл Кабанов, директор Национального антикоррупционного комитета и член президентского Совета по правам человека, отметил, что предложение ИЗиСП достаточно логично и механизм гражданской конфискации необходим.

— Требуется также и механизм выявления фактического бенефициара, этого инструментария в ГК нет. Проблема с бенефициарами глобальна — только 20% собственности похищенной остается в России, а остальное — в Европе, Америке, Азии. Международное сотрудничество не работает — США, Франция, Великобритания денежные средства не выдают, в ФАТФ отношение к России неоднозначное. Касательно уголовного преследования я, кстати, придерживаюсь также варианта, при котором в УК вводится отдельный состав «хищения бюджетных средств», при котором, чтобы не сидеть в тюрьме, чиновник будет вынужден вернуть краденое.