Президент Владимир Путин подписал указ № 13 об утверждении «Основ региональной политики РФ до 2025 года». Этот документ определит всю региональную политику страны на следующий президентский срок. Для России с ее огромной территорией, относительно небольшим населением и большими экономическими, социальными, культурными и религиозными различиями между регионами региональная политика не просто один из аспектов внутренней политики, а ее основная часть.
Поэтому значение этого документа переоценить трудно.
Но, прежде чем мы перейдем к его анализу, — одно замечание. Этот документ не зря называется не «программа» или «стратегия», а «основы». В «Основах» есть стратегия, но нет тактики: ответ на вопрос, что делать, к каким результатам двигаться, дается во всей полноте, а ответ на вопрос, как делать, дается в общей форме. И это не случайность и не недоработка, а сознательная позиция. Многообразие России, ее регионов требует единого стратегического подхода и одновременно предполагает огромное многообразие конкретных тактических приемов. Очевидно, что документ не может вобрать в себя все эти подходы, и те приемы, которые не попадут в текст, по факту окажутся «не разрешены», что ограничит свободу регионов и в конечном счете — эффективность реализации поставленной задачи. Так что эта «рамочность» вынужденная.
Но это означает, что наш анализ вынужден быть общим. Поэтому мы не будем перечислять основные положения документа, а сосредоточимся на том новом, что он в себе несет.
Цели региональной политики, сформулированные в «Основах», сами по себе не новы: обеспечение равных возможностей граждан, вне зависимости от того, в бедных или богатых регионах они живут, обеспечение экономического развития регионов и как следствие сглаживание экономических и социальных различий между регионами. Цели эти естественны. Если бедные регионы не будут развиваться, а граждане будут ущемлены по региональному, а значит, и по национальному признаку, то серьезного роста экономики добиться не удастся. Островки богатства среди моря бедности очень неустойчивы, а социальные противоречия могут превратиться в политические.
Сегодня эти задачи решаются, мягко говоря, не очень эффективно. Экономическое развитие идет за счет рыночных механизмов. Но рынок не стимулирует экономических игроков идти в бедные регионы с неразвитой социальной инфраструктурой. В результате различия не преодолеваются, а консервируются и усиливаются. Равенство в реализации конституционных прав (на образование, медицину и так далее) достигается за счет дотаций из федерального бюджета на исполнение социальных обязательств. Такая схема полного равенства не гарантирует, зато отключает стимулы к развитию. Если собственный бюджет региона увеличится, то дотации сократятся — развитие в такой ситуации нерентабельно.
Осознавая эти проблемы, авторы «Основ» предлагают принципиально иные методы решения задачи.
Первый путь — переход от чистого рынка на осознанную экономическую политику в регионах. Многообразие России должно стать не проблемой российской экономики, а ее преимуществом. Но для этого необходимо разместить экономические объекты именно в тех регионах, где они могут наиболее эффективно развиваться. Причем взаимный подбор отрасли и региона должен быть очень конкретным. Не только на уровне округа, субъекта Федерации, но где-то даже и района. И уже на основании такого подбора развивать социальную инфраструктуру. Авторы назвали это «инфраструктурное обеспечение пространственного развития экономики и социальной сферы Российской Федерации». Задача грандиознейшая, но, как показывает советский опыт, вполне выполнимая. В случае ее исполнения эффективность экономического и социального развития резко возрастет. Это, в свою очередь, позволит реализовать другие направления.
Второй путь — привлечение инвестиций, которые в дальние регионы самотеком не пойдут. Поэтому власти соответствующих уровней должны работать в этом направлении, используя возможность предоставления льгот и механизмы стратегического планирования. Но если территориальное распределение отраслей осуществлено правильно, а долгосрочные планы реалистичны, то инвесторы найдутся.
Третий путь — миграция. И здесь та же логика, что и в экономике в целом: миграция из тормоза развития страны должна превратиться в инструмент такого развития. А для этого нужно тормозить миграцию низкоквалифицированную и стимулировать миграцию высококвалифицированных специалистов. Но специалисты не едут самотеком, в никуда. А значит, нужны государственные миграционные программы.
Четвертый путь — стимулирование наращивания регионами собственного экономического потенциала. Проще говоря, переход от иждивенчества к реальным экономическим отношениям. Для этого предусмотрен механизм софинансирования, когда на каждый федеральный рубль приходится какое-то количество региональных копеек. Причем предусмотрена и ответственность региональных властей за неэффективное расходование средств, и предоставление грантов тем регионам, которые имеют высокие темпы развития собственной экономики, и даже оставление части налоговых поступлений, которые должны уйти в Москву, в региональных и местных бюджетах.
И наконец, пятый путь — распределение полномочий. Собственно, четкое распределение полномочий между уровнями власти всегда необходимо. Но в данном случае самое важное даже не это. А признание того факта, что полномочия и ресурсы должны быть связаны: если полномочия по организации среднего образования находятся на местном уровне, то и средства, необходимые на реализацию этих полномочий, должны находиться на этом уровне. Если это условие удастся соблюсти, то это позволит уйти от дотационно-трансфертной схемы.
Таким образом, можно утверждать, что если все направления, заложенные в «Основы», будут реализованы, появится реальная возможность преодолеть разрыв между регионами и создать базу для их развития, а также обеспечить равные права и возможности граждан вне зависимости от региона, в котором они проживают. И таким образом гарантировать целостность страны и стабильность ее развития.
Автор — генеральный директор Института региональных проблем
Читайте также:
Путин утвердил основы политики регионального развития до 2025 года
