Утопия глобальной подотчетности
Новый «Акт о глобальной подотчетности в области прав человека» - законопроект, представленный сенатором от штата Мэриленд, демократом Бенджамином Кардином и сенатором от штата Аризона, республиканцем Джоном Маккейном, направлен на борьбу с коррупцией и продвижение прав человека по всему миру.
Сенатор Кардин, автор «Акта Магнитского», на котором основывается новый законопроект, заявил, что «этот законопроект на самом деле привлечет всеобщее внимание к нарушителям прав человека». К сожалению, как это не раз демонстрировала история, дорога в ад вымощена благими намерениями. Если этот законопроект будет принят Конгрессом и подписан президентом Обамой, он может способствовать нарастанию отчужденности от Америки правительств и народов по всему миру и нанести урон национальным интересам США, не оказав при этом существенной помощи угнетенным.
Желание бороться против коррупции и за права человека во всем мире – это похвальное намерение. Обе эти цели на протяжении значительного периода времени были важными составляющими внешней политики США и, скорее всего, останутся таковыми. Но политику следует судить не по намерениям, а по результатам – и трудно сказать, каким образом этот законопроект сможет способствовать выполнению содержащегося в нем обещания достигнуть этих двух целей.
Во-первых, если «Акт о глобальной подотчетности в области прав человека» станет законом, - маловероятно, что он будет применяться повсеместно или беспристрастно. Члены Конгресса первыми откажутся от идеи о том, чтобы отзывать визы или изымать активы у правительственных чиновников из стран-союзников США.
Администрация президента Обамы и будущие президентские администрации с большой долей вероятности будут использовать содержащиеся в Акте оговорки, связанные с вопросами национальной безопасности, чтобы защитить своих союзников, друзей, или кого-то кто имеет значение, тем самым укрепляя то, что называют «политикой двойных стандартов» и ослабляя моральный авторитет США.
Во-вторых, такой закон, как этот, будет не слишком эффективен, если он будет введен только в Соединенных Штатах. Европейские правительства не приняли у себя акты, аналогичные «Акту Магнитского», и кажется маловероятным, что они примут всемирную версию этого закона. И даже если Европейский союз предпримет схожие шаги – следует учесть, что возможности для торговли, инвестиций, путешествий и дипломатии за пределами Запада растут. Развивающиеся финансовые центры в Дубае и Гонконге – вот лишь один из примеров. Более вероятно, что закон негативно скажется на инвестиционной привлекательности Соединенных Штатов и любой другой страны, которая последует их примеру. Кто захочет рисковать активами, которые может без суда изъять правительство США под давлением непредсказуемого Конгресса?
В-третьих, закон, такой как этот, может спровоцировать противодействие ему на международном уровне - и не только со стороны правительств, но и в некоторых случаях со стороны общественности, которую он призван защищать. Ведущие державы в особенности обладают выраженным чувством собственного достоинства и склонны сопротивляться любому давлению извне. В Индии, крупнейшей демократии мира, и политические лидеры, и простые люди, принадлежащие ко всему политическому спектру страны, возмущены действиями США по аресту, обыску с раздеванием и задержанию индийского вице-консула в Нью-Йорке по обвинению в том, что она недоплачивала домработнице и преувеличила уровень ее зарплаты в документах на визу. И это несмотря на тот факт, что многие индийцы возмущены примерами подобной же эксплуатации в их собственной стране.
Наконец, законопроект оставляет слишком много пространства для злоупотреблений со стороны лоббистов, включая и тех, которые представляют интересы иностранного бизнеса. В случае с первоначальным «Актом Магнитского», действие которого направлено на Россию, на его принятии настаивал Уильям Браудер – но и некоторые российские магнаты закулисно поддержали этот закон, по-видимому, в надежде запугать власти и конкурентов по бизнесу санкциями. Всемирная версия закона откроет широчайшие возможности для подобных интриг.
Действие «Акта Магнитского» ограничилось Россией потому, что Конгресс в итоге принял ориентированную на Россию версию Палаты Представителей, а не всемирно-направленный законопроект Сената. Тогда американское бизнес-сообщество противостояло глобальному законопроекту из-за его потенциального вреда для конкурентоспособности США и негативного влияния на привлекательность США для иностранных инвесторов. Американский бизнес скорее всего будет противостоять и нынешнему законопроекту – хотя пока не ясно, кто именно в Конгрессе захочет возглавить такое движение.
К сожалению, несмотря на то, что администрации Обамы новый законопроект не слишком по вкусу и мало кто из экспертов по внешней политике поддерживает его, он может получить значительную поддержку в Конгрессе. Как рассказал нам один авторитетный источник в Конгрессе, у законопроекта есть серьезные шансы быть принятым – отчасти потому что членам Конгресса нравится показывать, какие они крутые, а о политических последствиях принятия этого закона они не задумываются. Правительству, разумеется, приходится думать о последствиях – и президент Обама последние пять лет, как правило, отличался осмотрительностью во внешней политике. Однако же он предпочитает расходовать политический капитал не на внешнюю политику, а на свои амбициозные внутриполитические цели. Если администрация не приложит значительных усилий, законопроект может стать законом.
Но даже если это и произойдет, администрация скорей всего будет применять этот закон осмотрительно – как она поступила в случае с Актом Магнитского, отказавшись добавить новые имена россиян в список в декабре 2013го несмотря на давление со стороны Конгресса. В конечном счете, законопроект требует только того, чтобы администрация отвечала на запросы Конгресса объяснениями – он не позволяет непосредственно Конгрессу накладывать визовые запреты или замораживать активы. В некоторых случаях, как в ситуации с Украиной, сама возможность применения таких санкций способна запугать слабое и неуверенное правительство и разделенную и коррумпированную элиту.
Однако просто сам факт принятия закона и обсуждения того, кто должен попасть в список, может привести к гневным ответным действиям со стороны Китая и многих других правительств. Некоторые могут выбрать не подчиниться требованиям, но дать по зубам в ответ, как это сделала Россия в ответ на Акт Магнитского-2012, и Индия – в ответ на то, как Соединенные Штаты обошлись с индийским дипломатом. Однако другие страны могут предпочесть просто игнорировать закон, что предотвратит дипломатические конфликты, но будет, скорее всего, способствовать пренебрежительному отношению к серьезности действий Конгресса США – и, в конце концов, к самим Соединенным Штатам. Ни один из этих результатов не хорош для Америки.
Дмитрий Саймс - президент вашингтонского Центра по национальным интересам, издатель журнала The National Interest.
Пол Сондерс - исполнительный директор вашингтонского Центра по национальным интересам, старший советник Госдепартамента США в период администрации Джорджа Буша-мл.
