Выступление Владимира Устинова на коллегии Генеральной прокуратуры 2 июля
Полный текст выступления генпрокурора России Владимира Устинова на коллегии Генеральной прокуратуры 2 июля
Уважаемые коллеги!<?xml:namespace prefix = o />
1. Скажу сразу, - эта коллегия не входила в наши планы. Пять месяцев назад мы детально обсудили, где есть узкие места в нашей работе,.. что на сегодня должно быть главным,.. на каких направлениях сосредоточить надзорные усилия… Чёткие установки, поддержка и, если хотите, - надежда на нас прозвучали на прошлой коллегии в выступлении Президента Российской Федерации.Казалось,.. что ещё нужно для того, чтобы прокурорский надзор был результативным? Чтобы прокуратура действовала в интересах государства и его граждан?..Мне кажется, - немногое.. А именно – дисциплина, организованность, элементарное чувство долга…Абсолютное большинство прокурорского корпуса обладает этими качествами. За истекшие 6 месяцев сделано немало на всех направлениях надзора и следствия. Можно привести данные о раскрытых преступлениях и расследованных уголовных делах, о возвращенном государству имуществе, которое было незаконно отторгнуто, предъявленных в защиту прав граждан исках, опротестованных или оспоренных незаконных правовых актах. Можно отметить возросшую результативность принятых мер. Но не в наших традициях говорить о достижениях. И дело, отнюдь, не в скромности. Просто, что сделано хорошо и добротно, анализа или разбора не требует.
Гораздо важнее сосредоточиться на нерешённых проблемах, разобраться в причинах просчетов в организации работы, поговорить о тревожных тенденциях…
Должен прямо сказать, что у части наших коллег откровенно не достаёт чувства ответственности и долга. Недавние выезды в прокуратуры Алтайского края, Республики Ингушетия, Ярославской области, общение с прокурорами регионов Дальневосточного федерального округа дают мне право утверждать, что для иных важнее занять должность, а не организовать работу. Сидит такой прокурор в кресле, от сознания собственной важности раздувается. А чуть копни, - ни глубокого анализа, ни движения вперёд, ни сколь-нибудь заметного КПД.
2. В прокурорской должности нет выгод. Есть только адский труд и великая ответственность. Кто этого не понял, - долго в кресле не задерживается. Иллюстрация тому – история с прокурором Ярославской области. Он "просидел" в своей должности чуть больше двух лет. Почему я сказал, - "просидел"? Да потому, что другого определения, как ни старайся, не подберешь. Когда его назначали, то думали: 45 лет человеку. Энергичен, относительно молод и в то же время зрел. Полагали, что будет гореть на работе, поведет за собой райгорпрокуроров, сумеет расшевелить болото, которое годами складывалось в практике правоохранительных органов.
Оказалось, - не тут-то было.
Бригада Генеральной прокуратуры даже проблесков осмысленной работы не увидела. А уж про то, чтобы анализировать ситуацию, строить надзор исходя из результатов анализа, и говорить не приходится. Сам прокурор, коллегия, начальники отделов словно не видели процессов, которые идут за окнами их служебных кабинетов.
Не поняли, что сегодня нужно делать прокуратуре для простых людей и государства в социальной сфер, в экономике, землепользовании, распоряжении государственной собственностью. То есть там, где прокуроры наиболее востребованы, где прокуратуру никто заменить не может. Да, Бог с ним, с анализом.
В элементарных вещах порядка не было. Во многих городах и районах при бездействии и попустительстве прокуроров укрытие преступлений работниками милиции не только процветало, но приняло, я бы сказал, циничные формы. Слегка перелистав только «отказные» материалы, сотрудники Генеральной прокуратуры восстановили на учёт более тысячи преступлений, в том числе 66 убийств и случаев причинения тяжкого вреда, повлекшего смерть потерпевших.
Можно лишь предполагать, что творится на самом деле.
* * *
Я не понимаю…Сколько можно говорить и твердить об одном и том же? С регистрации преступлений начинается правосудие. Если нет регистрации, значит нет преступления и, следовательно, нет правосудия. Вместо него есть грубые нарушения элементарных прав граждан, есть обман общества относительно настоящих масштабов преступности, есть профанация правоохраны. По работникам милиции, - ясно. От них десятилетиями требовали покончить с преступностью. Будучи не в состоянии выполнить заведомо невыполнимую задачу, они до сих пор "выкручиваются" как привыкли.
Но объясните мне, почему прокуроры "спускают" нарушения закона, факты фальсификации обстоятельств происшествия, уговоров пострадавших, незаконных отказов в приеме заявления?
Скажите, - разве кто-нибудь когда-либо говорил прокурорам что надо входить в положение милиции?..
Тогда почему прокуроры по-прежнему, что называется «грозят пальчиком» нарушителям законности?
Наш отдел в Приволжском федеральном округе посмотрел недавно как реагировали прокуроры на факты укрытия преступления, уклонения от их регистрации в Республике Мордовия и Пермской области.
Выяснилось, что, в основном, писали представления. А из них только по каждому третьему виновные привлекались к дисциплинарной ответственности. Остальные бумаги шли впустую.
Посмотрели дальше, - кого наказывали?
Оказалось, - мелкую сошку,.. начальники райгоротделов среди них - единицы. А в Башкортостане, Марийской, Чувашской республиках, Ульяновской области – не было ни одного. Они для прокуроров, что называется, VIP-персоны.
Откуда тут взяться эффективности надзора?
* * *
На "годовой" коллегии я говорил о необходимости, когда другие меры не приносят результата, применять уголовный закон к укрывателям преступлений.
Через три месяца вместе с Министром внутренних дел проводим региональное совещание на Дальнем Востоке. В этом округе только за I квартал была выявлена почти тысяча заявлений о преступлениях, не нашедших своего законного разрешения в органах внутренних дел.
Спрашиваю у прокуроров: сколько уголовных дел на "укрывателей" направлено в суд?
Только прокуроры Республики Саха (Якутия) да Приморского края могли что-то сказать. В остальных регионах уголовный закон, по сути, безмолвствовал.
* * *
В прокуратурах многих субъектов Федерации до сих пор нет системы в работе, нет жёсткого контроля за тем, что и как делают прокуроры районов и городов. Контроль и руководство ими порой подменяются сбором различных справок и сводок, бестолковыми и ненужными совещаниями.
В той же Ярославской области в областную прокуратуру каждый месяц от прокуроров районов и городов истребовались справки. Но никто в содержание этих справок не вникал, достоверность не проверял, что стоит за ними, - не интересовался. Пользуясь этим, прокуроры, что называется, втирали очки областному аппарату, маскируя свою бездеятельность и беспринципность. А прокурора области устраивала такая ситуация: по форме что-то делается да и ладно…
Естественно, что при такой "организации" работы и на других этапах уголовного преследования обнаружено множество просчетов и нарушений.
Кончилось тем, что прокурор области Фролов Эдуард Яковлевич подал в отставку.
Вероятно, кто-то скажет: правильно поступил, по совести…
Возможно,.. хотя, если разобраться, он это сделал для себя. Для себя, чтобы не нести ответственность за провалы.
Два с лишним года он только подавал надежды, а, по сути, занимал чужое место.
3. Но, если в Ярославской области прокурор занимал должность два года, то в Республике Ингушетия Белхороев Магомет Вахаевич в должности более шести лет.
Побывав в Республике, бригада Генеральной прокуратуры тоже привезла неутешительный вывод. Какой участок надзора ни возьми, - нигде нет заметного результата. Делается всё больше по форме, а не так, как того требует обстановка.
Взяли регистрацию преступлений. За целый год по всей Республике райпрокуроры и республиканский аппарат выявили 7 укрытых преступлений. За неделю работы бригады обнаружено 53 таких преступления, а ещё более 30 материалов направлены для дополнительной проверки.
Причём всё лежало буквально на поверхности.
Это для местных прокуроров было новым, что надо проводить сверки с медицинскими и страховыми организациями, опрашивать потерпевших. Они не вызывались в прокуратуру даже тогда, когда в повторных заявлениях вдруг появлялись утверждения типа: «документы и деньги потерял сам», «упал», «не знаю, где получил повреждения».
Изучили члены бригады приостановленные производством уголовные дела. И здесь картина хуже некуда. Розыск организован из рук вон плохо, взаимодействие следователей и оперативников нулевое. Оказалось, что проще принять необоснованное решение, чем организовать расследование и добиться результата. О волоките, процессуальных нарушениях порядка расследования я уже не говорю.
Ничуть не лучше организация «общего» надзора, участия прокуроров в судебных заседаниях, других надзорных направлений. Между тем прокурор Республики убеждён: у него нет проблем и недостатков, он сам работает хорошо и его подчинённые прокуроры тоже.
4. Однако больше всего "удивил" прокурор Алтайского края. Юрий Фёдорович Параскун был в должности краевого прокурора без малого 15 лет. Да, и до этого в прокурорской системе проработал длительное время. Опытный, знающий, с неплохим послужным списком.
Но, видимо, стаж и опыт не гарантия напряжённой и результативной работы. На каком-то этапе Юрий Фёдорович утратил чувство реальности, возомнил из себя непогрешимого вершителя судеб. С его согласия или по прямому указанию работники краевой прокуратуры, районные и городские прокуроры систематически незаконно возбуждали и расследовали уголовные дела в отношении предпринимателей.
Например, прокурор города Бийска возбудил уголовное дело по обвинению одного предпринимателя в присвоении угля на 398 тыс.руб. Поводом для возбуждения стало заявление генерального директора общества с ограниченной ответственностью "Катуньэнерго".
Дело расследовалось целый год. В ходе расследования у предпринимателя изъяли все бухгалтерские документы, людей затаскали на допросы и объяснения. Предпринимательская деятельность, по сути, была парализована. А ведь с самого начала было известно, что между обществом и предпринимателем заключён договор комиссии на реализацию угля. Потребители угля не выполнили обязательства по оплате поставок, у предпринимателя образовалась элементарная кредиторская задолженность. В конечном итоге накануне приезда работников Генеральной прокуратуры дело было прекращено.
Наша бригада установила, что за последние три года было возбуждено свыше 200 таких уголовных дел. По ним, к моменту проверки, 52 руководителя хозяйствующих субъектов были оправданы в связи с отсутствием в их действиях состава преступления. По другим делам свыше тысячи эпизодов, вменённых предпринимателям горе-следователями и горе-прокурорами, как преступные, таковыми не оказались.
Оказалось другое, - прокуратура из государственного органа правоохраны превратилась в машину силового давления на отдельные коммерческие структуры и местных предпринимателей. Словом, в сфере экономики делала всё с точностью до наоборот.
Естественно, мы не стали этого терпеть.
Подобные методы силового решения хозяйственных споров имеются и в других местах. В той же Ярославской области в 2003-2004 гг. незаконно расследовались и были прекращены за отсутствием состава или события преступления 84 уголовных дела в отношении руководителей предприятий и организаций.
(Эту бы "энергию" да на благие цели).
5. На коллегии в начале года, если вы помните, мы основательно критиковали за низкие результаты работы по уголовному преследованию прокуратуру Московской области.
Прокурор области Иван Иванович Сыдорук к тому времени был в должности четыре месяца. Срок, конечно, небольшой для того, чтобы переломить ситуацию, но и не такой маленький, чтобы выяснить, хотя бы, кто работает в прокуратурах городов и районов,.. чем живут подчинённые работники,.. что более всего нужно для упрочения в области законности и порядка?..
И, что вы думаете, - выяснил? За десять месяцев прокурор области удосужился побывать всего в 25 районах из 60. Спрашиваю Ивана Ивановича, - в чём дело? Отвечает, - нет времени… Какие тут нужны комментарии? Формально, - никто без дела не сидит. А по сути?..
Спрашиваю дальше: ситуацию анализируете? Что в итоге?..
Конечно, - отвечает. И предъявляет какие-то статистические сводки, отчёты, таблицы. А что за этими бумажками?
Общей картины того, что творится в области нет. На каких направлениях и что конкретно надо делать правоохранительным органам тоже, как говорится, в тумане. Нормальный анализ появился только тогда, когда Ивану Ивановичу пришлось почти на пальцах объяснять, как и что нужно сделать.
Объективности ради следует отметить, что ситуация с раскрываемостью убийств, других тяжких преступлений стала медленно меняться к лучшему. Больше порядка появилось в расследовании уголовных дел. Но разве для этого нужна «накачка»?
6. Вероятно, можно приводить и дальше одиозные примеры того, как не надо организовывать работу.
Однако более полезен, думаю, будет откровенный разговор о том, почему это происходит, что делать дальше?.. Каждого, кто будет выходить на эту трибуну, я прошу не рассказывать, что вы делали в истекшем полугодии. Знаю, иные расскажут так, что все прослезимся. Я бы хотел услышать конкретные ответы на пять вопросов.
Первый, - почему надзор за законностью разрешения заявлений и сообщений о преступлениях так беспомощен? Чего не хватает на этом участке: людей, умения, воли или ответственности?
Почему о милицейской практике укрытия преступлений прокуроры не доводят до сведения властей, общества, граждан?
* * *
Вопрос второй,.. почему не следите за тем, что происходит в сфере оплаты и создания гражданам безопасных условий труда?
На 1 июня общая сумма задолженности по оплате труда составила почти 25 млрд.руб. Больше всего она в организациях агропромышленного комплекса, на транспорте и в строительстве. Из регионов выделяются Алтайский, Красноярский, Краснодарский края, Ростовская, Свердловская, Тюменская области.
Причем ситуация накалялась с начала года. Дело дошло до голодовок, забастовок, других форм массового протеста.
Проверки показывают, что наряду с отсутствием у организаций собственных средств, причины невыплат и задержек заработной платы нередко кроются в нарушениях властей и злоупотреблениях хозяйственных руководителей.
Руководителями органов местного самоуправления сплошь и рядом допускаются отвлечение целевых бюджетных средств, содержание сверхштатных единиц тогда, когда на это нет денег, затяжки с выплатой, когда деньги есть.
Практически повсеместно принимаются решения, из-за которых в бюджеты не поступают значительные суммы от сдачи в аренду муниципального имущества, от наложенных административных штрафов, от приватизации объектов и т.п. Эти деньги могли идти на выплату заработной платы.
Например, Тюменская областная Дума, несмотря на бюджетный дефицит, своими законами установила неправомерные льготы целым категориям налогоплательщиков. Прокурор области опротестовал незаконные положения.
В других регионах по нарушениям, связанным с невыплатой положенной зарплаты, прокурорами вносились представления, предъявлялись иски, использовались другие предоставленные законом полномочия.
В частности, для разрешения конфликтных ситуаций на шахтах республик Коми, Хакасии, Приморского края, Ростовской области применялось уголовное преследование.
В Чувашии эффективными оказались меры гражданско-правового воздействия. За год прокуроры направили в суды около 7 тысяч заявлений о взыскании зарплаты на 23 млн.руб. Суды удовлетворили требования на сумму более 22 млн. Число предприятий – должников сократилось на полторы сотни.
Возглавил работу прокурор Республики Зайцев Сергей Петрович. Была разработана система сбора материалов и подготовки исковых заявлений, обеспечения рассмотрения их судами. Заявления рассматриваются судьями в порядке приказного производства, согласно главе 11 ГПК. Это позволяет свести к минимуму затраты времени и в кратчайший срок восстановить нарушенные права граждан. Часто применялась административная ответственность.
За неполные шесть месяцев текущего года в отношении виновных должностных лиц возбуждено почти 4 тысячи административных производств.
Однако главное не в этих данных. Они, безусловно, важны. Но они только отражают масштаб проведённой работы. Главное в другом. После прокурорского вмешательства в Республике Бурятия, например, задолженность по зарплате уменьшилась на 40 млн., в Ульяновской области – 110 млн.руб. Люди реально получили заработанные ими деньги.
(Порой доходило до форменного издевательства. Ладно бы не платили денег совсем. В райпо одного из районов Брянской области каждый месяц, как подачку, давали по 140 руб. Кому "повезёт" - 260 руб.).
* * *
Но вот что бросается в глаза. Иногда прокуроры вмешиваются только тогда, когда уже, как говорится, ситуация припекает. Вместо того, чтобы систематически и целенаправленно заниматься защитой конституционного права граждан. Вместо того, чтобы не доводя обстановку до крайностей, применять весь арсенал имеющихся средств.
Возьмите административную ответственность в виде дисквалификации. В Саратовской, Тамбовской, Нижегородской и ряде других областей счёт идёт на десятки должностных лиц, к которым суд по материалам прокуратуры применил дисквалификацию. По Приволжскому федеральному округу только в нынешнем году есть почти 70 судебных решений, Уральском – тридцать. Но для остальных регионов эта норма закона ещё осваивается.
Скажите – почему?
* * *
Отдельная тема – уголовная ответственность за невыплату зарплаты, пенсий, пособий и иных выплат.
Фактов преступного поведения работодателей хоть отбавляй. А фактов правовой оценки такого поведения – единицы.
За первые четыре месяца текущего года 89 прокуроров субъектов Федерации возбудили 81 уголовное дело по статье 1451 УК Российской Федерации.
Стоило мне в мае направить вам известную телеграмму, как количество дел, возбуждённых по фактам задержек и невыплаты зарплаты, сразу подскочило до четырёхсот.
Однако, говоря об этом, хотел бы предостеречь от крайностей. Никому не нужны «палки» в следственном отчете, если возбуждённые дела ничем не закончились.
А то, что такие дела с трудом «доползают» до суда, свидетельствует сухая статистика.
Так вот, в прошлом году по ст.1451 УК расследовалось 109 уголовных дел. Судебные приговоры по основной статье состоялись в отношении 7 должностных лиц. Еще пятерым 1451-я статья была вменена как дополнительная к основному обвинению в халатности и должностных злоупотреблениях. Один работодатель был осуждён по части второй ст.145 УК за невыплату зарплаты, повлекшую тяжкие последствия.
Вот вам весь «следственный» выход.
Опять ответьте, - почему?
* * *
Третий вопрос связан с тем, что в последние годы отопительный сезон для многих россиян становится самым главным. В некоторых регионах люди вынуждены приспосабливаться к условиям жизни без света, тепла и воды, а по сути, выживать.
Что здесь может и должна делать прокуратура?
Разумеется, - не ремонтировать теплотрассы, не завозить топливо, не заниматься организацией работы муниципальных служб.
Речь о другом. О том, чтобы надзорными средствами заставить (именно заставить) должностных лиц органов местного самоуправления и администрации регионов выполнять возложенные на них законом обязанности.
За отопительный сезон 2003-2004 годов для пресечения нарушений в жилищно-коммунальной сфере внесено свыше 3 тысяч представлений, объявлено 1600 предостережений, возбуждено более 600 административных производств, в суды направлено почти 900 исков и заявлений.
В сезон 2004-2005 годов я бы предпочёл иные, значительно меньшие цифры. Но и иное фактическое положение: тепло, воду и свет во всех российских домах. А для этого, в том числе, надо, чтобы наши представления, иски, уголовные дела упреждали нарушения закона, а не били, как порой бывает, по «хвостам».
Поэтому, уважаемые коллеги, прежде чем написать заявление на отпуск (отдыхать должны все) убедитесь в том, что надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере организован как следует. Прокуроров Камчатской, Сахалинской областей, Приморского края, Республики Карелия, Коми, Мурманской, Архангельской областей прошу доложить о результатах.
* * *
Четвёртый вопрос, - почему, как в песок, уходят наши установки относительно профилактики преступлений?
Я имею в виду нормы Уголовного кодекса с двойной превенцией. Почему они до сих пор работают не повсеместно? Речь о них идёт на каждой коллегии. Готовясь к совещанию в Дальневосточном федеральном округе, я посмотрел статистику.
И что, вы думаете?.. Если в Амурской области и в Хабаровском крае количество дел об угрозе убийством и истязаниях равно или превышают дела об убийствах, то в остальных регионах округа профилактические составы почти не работают.
* * *
Пятый, - почему прокуроры городов и районов зачастую не прикладывают, что называется, рук к организации расследования, не вникают в то, как оно ведётся?
Я ведь просил вас: разберитесь, что происходит? Кому надо, - помогите; кто откровенно не тянет, - пусть уйдёт; кто недоделывает, - учините спрос.
Был у нас такой прокурор Амурской области Кучер Сергей Андреевич. На его счастье он подал в отставку и недавно уволен. Как он разбирался видно по одному частному примеру.
Отдел Генеральной прокуратуры в Дальневосточном федеральном округе в двух или трёх райпрокуратурах проверил законность отказа в возбуждении уголовных дел. Сразу пришлось отменить более полсотни постановлений.
А что прикажете делать, если все они похожи на материал об изнасиловании, который разрешался в прокуратуре Благовещенского района.
Бедная девушка… в материале, образно говоря, три бумажки и постановление. А по медицинской карте больницы, куда доставили потерпевшую, видно, что у неё сотрясение головного мозга, перелом спинки носа, множественные ушибы и кровоподтёки, разрывы тканей и т.п.
И этот материал, как множество других, прошёл через прокурорские руки. Но куда смотрел прокурор?, - неизвестно.
* * *
Грош цена всяким отчётам, заслушиваниям, заседаниям, которые в избытке проводила прокуратура области. Не заседать надо, а конкретно заниматься организацией следствия. Чтобы для каждого прокурора было непреложным правилом работать непосредственно на месте преступления, обеспечивать своевременность назначения экспертиз, производство необходимых следственных и оперативных действий.
7. Следственная нагрузка это вполне позволяет. Что касается прокуратуры, то она откровенно невелика. В среднем по России – всего 1,3 дела за истекшие 5 месяцев.
Но это в среднем. В Тверской области, например, 2,7 дела, Республике Татарстан – 2,2, Чеченской Республике – 2, Саратовской области, Ставропольском крае – 1,8. Прокуроры там сумели создать обстановку напряжённой работы. А в Северной Осетии, Рязанской, Тульской, Псковской, Калужской областях спокойно взирают на то, что следственный аппарат работает с прохладцей. Нагрузка не достигает даже одного дела.
(Если кадры лишние, - скажите. Мы быстро перераспределим их.)
* * *
При такой нагрузке вызывают недоумение показатели, которые характеризуют сроки и качество прокурорского следствия. В Мурманской, Смоленской, Ленинградской, Ярославской областях, Республике Карелия, Москве и Санкт-Петербурге удельный вес дел, расследованных в текущем году с нарушением установленного УПК срока, превышает 50%.
Не намного лучше показатели качества следствия. Как раньше прокуроры себя не особенно утруждали работой по делам, так и сейчас вникают в расследование порой тогда, когда многие возможности для устранения ошибок бывают утрачены.
За 5 месяцев т.г. следователям прокуратур возвращено для дополнительного расследования 405 уголовных дел. В переводе на удельный вес по России – это 1% от направленных в суд. Но в Тамбовской области такие дела составляют 2,9%, Республике Алтай и Республике Бурятия – 3%, Новосибирской области - 3,6%, Алтайском крае – 3,7%.
А как иногда исправляются ошибки?
Мы в центральном аппарате изучили уголовные дела, возвращённые в прошлом году и I квартал нынешнего года прокурорам в порядке ст.237 УПК.
Оказалось, что почти восемь сотен из них в суд не вернулись, а были прекращены. По части прекращённых дел люди находились под стражей. В Читинской области – 6 человек, Пензенской – 5, Республике Коми – два, а всего более тридцати.
Когда стали разбираться, то выяснилось, что прекращены дела незаконно. Зачастую для того, чтобы прикрыть недостатки проведённого расследования.
Спрашивается опять, - а где были прокуроры, которые обязаны проверять законность процессуальных решений?
Потребовалось указание Генеральной прокуратуры, чтобы отменить почти три сотни незаконных постановлений.
Какие ещё здесь нужны комментарии?
* * *
8. В аттестациях прокуроров субъектов Федерации и их заместителей довольно часто встречается утверждение о том, что меры прокуратуры привели к снижению в регионе преступности.
Некорректность такого утверждения очевидна. Преступность – явление многомерное. Позитивные тенденции в её динамике и структуре напрямую мало зависят от правоохранительных органов. Если, конечно, не регулировать данные уголовной статистики. Это азы криминологии.
Но из этой же науки криминологии следует, что просчёты в работе правоохранительных органов как раз напрямую сказываются на динамике преступности. Из-за неорганизованности, процессуальной неряшливости и других упущений мы проигрываем противодействие криминальным угрозам, как вообще, так и на отдельных направлениях.
* * *
Обратимся к коррупции.
О ней мы говорили не раз, язык смозолили.
Но каждый раз вынуждены мусолить одно и то же. О том, что на взяточников приговоров единицы. Что применение уголовного закона больше имитируется, чем является реальной практикой.
В объяснениях от многих прокуроров приходится слышать про "слабые оперативные позиции" органов внутренних дел. Конечно, у таких объяснений есть основания.
Но давайте спросим себя: а что прокуроры сделали для «сильных позиций», для изменения ситуации?
Коррупция – скрытое явление. Как показывает практика, искать её надо, прежде всего там, где выявлено нецелевое или неэффективное использование государственных средств. Поскольку, если у государства убывает, то в кармане нечистоплотных чиновников прибывает. Это вывел ещё Михайло Ломоносов.
Ежегодно в ходе общенадзорных проверок выявляются десятки тысяч нарушений законодательства о государственной собственности, землепользовании, распоряжении бюджетными средствами, государственной службе.
Но чем чаще всего дело заканчивается? Представлениями, да информациями.
Наше реагирование даже на одиозные нарушения, на нарушения, из которых явно торчат уши материальной заинтересованности в отступлении от норм закона, не завершается проработкой их оперативно-розыскным путём, не выносится на уровень процессуальных решений в порядке ст.145 УПК.
9. "Общий" надзор прокуратуры, к сожалению, не успевает за изменениями в экономике и социальной сфере. Порой прокуроры "лезут" в вопросы, о которых не имеют понятия (например, сертификация) или где им вообще делать нечего. Там органы контроля работать должны.
В Кировской области нашлась пара районных прокуроров, которые проводили проверки в магазинах и ларьках. У них, видите ли, была информация о продаваемых там некачественных продуктах питания. На машинном дворе они проверили размещение техники на предмет соблюдения правил пожарной безопасности.
В соседнем регионе один прокурор появился в пункте приёма лома цветных металлов.
Хотелось бы верить в то, что такие факты единичны. Что прокуроров–ортодоксов по пальцам можно пересчитать.
Но, уважаемые коллеги, прошу запомнить и довести до сведения, до практики ваших подчинённых следующее. Вектор наших отношений с органами контроля предельно прост. Мы им – поручение. Они нам – материалы. Оценка материалов и правовое решение по ним – прокурорская прерогатива. Тогда не будет пустых проверок. Тогда будет результативность в работе.
"Общий надзор" - это практическая криминология, если иметь в виду его предупредительное, профилактическое значение. Есть масса проблем, где он должен обозначить своё присутствие, что называется, по существу. Я имею в виду не только жилищно-коммунальную сферу, зарплату, природопользование.
Прокурор в "общем" надзоре должен вести, если хотите, мониторинг бюджетного законодательства. На какие цели и как используется государственное имущество? Ведь у этих денег социальное назначение. Следовательно, и у надзора – социальное звучание.
А что видно по статистике?
Количество дел, возбуждённых по материалам "общего" надзора в защиту частной собственности всего лишь немного уступает делам в пользу собственности государственной. Посмотрите внимательно форму "П".
Разберитесь,.. что происходит? Что это за дела?
Не похожи ли они на те, что обнаружились в Алтайском крае и Ярославской области?
* * *
Нам давно, в том числе в центральном аппарате, пора сменить приоритеты и подходы в "общенадзорной" работе. Планирование – по целям, оценка – по результатам. Простой и понятный алгоритм "общего" надзора. Если не поймём и не примем этого алгоритма, с этой отраслью надзора можно попрощаться, её обязательно вытеснят другие структуры государства.
10. Детальный анализ деятельности военных прокуроров по традиции оставлю Главному военному прокурору. Сам выделю всего несколько аспектов. Благодаря принципиальной позиции Министра обороны России С.Б.Иванова в армии ведется активная борьба с преступностью.
В ежегодном послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В.В.Путин задачей общенационального масштаба назвал модернизацию армии, повышение её боеспособности, оснащение современным вооружением.
Обязанность военных прокуроров – обеспечить её решение надзорными средствами. Важно не упустить ни одной из составляющих проблемы. Это и комплектование войск, и расходование бюджетных средств, и безопасность в ходе боевой учёбы и повседневной жизни армии и флота, и положенные военнослужащим виды довольствия. А нарушений законности здесь немало.
В поле зрения должны быть вопросы призыва на военную службу, работа военных комиссариатов. Ситуация здесь меняется пока медленно.
Прежде всего, военкоматы не справляются с главным – качественным комплектованием войск. Ежегодно сотни призывников по причине выявленных у них заболеваний возвращаются к местам призыва из войск.
Не лучше обстоит дело и с подбором военнослужащих по контракту. Работают по принципу – набрать абы кого, отправить в войска, а всё остальное – мол дело не наше. Пусть там разбираются.
Дошло до того, что, например, в Объединённой группировке войск (Сил) из четырёх тысяч "контрактников" по морально-деловым качествам, то есть как раз из-за отсутствия этих качеств, досрочно уволены две тысячи человек. Каждый второй. И это в войсках, решающих боевые задачи!
* * *
Необходимо наращивать усилия по надзору за исполнением законов на всех стадиях комплектования войск, поставить заслон мздоимцам. Особое внимание Северо-Кавказскому региону. Уголовных дел в отношении работников военкоматов – раз, два и обчёлся.
У нас что там, - всё благополучно? Взятки перестали брать? Прошу вновь назначенного прокурора Милованова Владимира Васильевича обстоятельно вникнуть в ситуацию, навести прочный порядок.
* * *
Не менее острая проблема – обеспечение безопасности прохождения военной службы. Горько, когда мы теряем людей в ходе боестолкновений, но во сто крат тяжелее, когда трагедией оборачивается чья-то халатность или беспечность.
Не только командирам, но и военным прокурорам необходимо сделать самые серьёзные выводы из расследования обстоятельств гибели 9 подводников, когда в Баренцевом море затонула подводная лодка, которую вели на утилизацию. А также из уголовного дела о столкновении двух вертолётов под Уссурийском и гибели 5 военнослужащих.
Быть вместе с войсками и днём и ночью, жить их жизнью, обеспечивать средствами прокурорского надзора безопасность военнослужащих – это не задача, а назначение военных прокуроров.
* * *
Ещё одно важное направление деятельности – социальная защита военнослужащих. Она – база, без которой невозможно создать современную мобильную и боеспособную армию.
И здесь в числе главных – квартирный вопрос. В результате корыстных злоупотреблений должностных лиц жилплощадь чуть не целыми домами "уходит на сторону". "Жулья" вокруг жилья скоро будет больше, чем тех, кому оно по закону положено.
Стоило чуть копнуть ход реализации Федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты" - вскрылся целый пласт махинаций. Сертификаты незаконно выдавались налево и направо. Ущерб исчисляется сотнями миллионов рублей.
За последнее время возбуждены десятки уголовных дел. По материалам расследования видно, что за каждым незаконно выданным сертификатом, а их уже выявлено больше полутора сотен, стоит, по сути, организованная группа во главе с командиром части. В составе группы кадровики, финансисты и работники квартирно-эксплуатационных органов.
Как, например, на полигоне Ракетных войск стратегического назначения в г.Знаменске действовал помощник начальника отдела капитального строительства капитан Бурдужа?
С ведома начальника полигона и его заместителя по тылу этот мошенник поставил на поток незаконное включение в списки военнослужащих, которые не имели права на получение сертификатов. Составленные списки сам возил по всем инстанциям: командованию Ракетных войск, в аппарат заместителя Министра обороны по строительству и расквартированию, в Главное финансово-экономическое управление.
И везде ему открывались двери, везде с ним соглашались, даже после того, как два года назад он уволился с военной службы. В финансовом управлении Бурдужа по сфальсифицированным доверенностям получал сертификаты у полковника Горошко, который занимался их оформлением. А после шел к его жене, она возглавляла риэлторскую фирму, где сертификаты обналичивал. В квартире этой семейки изъяли поддельные печати нотариуса и командира части, с помощью которых фабриковались документы.
Только по этому полигону похищено бюджетных средств на сумму более 25 млн.рублей.
* * *
Свои "дельцы" нашлись в Северо-Западном округе внутренних войск МВД России. Старший офицер квартирно-эксплуатационной службы округа майор Олейников за денежное вознаграждение два года в Санкт-Петербурге фабриковал подложные жилищные дела. По ним выдано сертификатов на 58 млн.рублей. Подложные списки и другие документы без сучка и задоринки проходили через заместителя командующего по тылу, через самого командующего округом и через квартирно-эксплуатационные органы Главкомата внутренних войск.
Мошенники действовали годами. И что, спрашивается, - этого никто не видел?
Ни многочисленные контролёры, ни ревизоры, ни инспекторы? И почему, уважаемые военные прокуроры, это мы вскрываем только сейчас?
Главной военной прокуратуре необходимо немедленно провести проверки всюду, где реализуется данная программа. И в первую очередь – в центральных финансовых и квартирно-эксплуатационных органах. А то некоторые увлеклись компьютерными учётами, базами данных сертификатов. А за экранами мониторов то ли не видят, то ли не хотят видеть реальной обстановки, как разворовываются их подчинёнными бюджетные средства.
* * *
Для всех прокуроров имеется ещё один аспект. Речь идёт о событиях в Назрани.
В ночь с 21 на 22 июня в результате нападения боевиков на крупные населённые пункты Ингушетии много людей погибло и получили ранения. Среди погибших пятеро наших сотрудников.
Сейчас на месте работает бригада следователей. Выясняются обстоятельства происшедшего. Задержано более 16 подозреваемых, нескольким участникам террористического нападения предъявлены обвинения. По делу предстоит выполнить большой объём работы.
Главные вопросы, на которые мы должны ответить обществу: почему в Ингушетии стала возможна столь масштабная вылазка боевиков?
От заместителя Генерального прокурора Фридинского я уже в ближайшее время жду подробного доклада о ходе следствия. А прокуроров субъектов Федерации, и особенно Северо-Кавказского региона, из трагедии в Ингушетии прошу сделать самые серьёзные выводы. Мало того, я требую от вас проверить исполнение законов в деятельности соответствующих оперативных служб.
Мы все мастаки махать кулаками после драки. Так вот и проверьте в рамках Федерального закона "О борьбе с терроризмом", за что государство платит деньги тем, кто обязан предотвращать чрезвычайные ситуации на местах. Через месяц доложите мне о результатах проверки.
11. Не везде прокуроры, как говорится, по-настоящему раскачались на таком направлении, как участие в рассмотрении уголовных дел. Если в Татарстане, Удмуртии, Приморском крае, Белгородской, Нижегородской, Новосибирской и ряде других областей результативность кассационного обжалования неправосудных приговоров 80-90%, то в Дагестане, республиках Коми, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия – всего 50-60%.
К сожалению, участие государственного обвинителя в деле не всегда гарантия того, что будет постановлен законный, справедливый и понятный приговор.
* * *
И ещё об одном.
В начале нынешнего года Институт анализа и новых технологий выпустил книгу "Самые влиятельные люди России – 2003 год". В ней по пятибалльной оценке измерено влияние региональных должностных лиц, в том числе прокуроров, в политике и экономике, их личностные качества, а также степень контроля над различными процессами. Конечно, эти оценки весьма условны. Как любое социологическое исследование, оно требует известных поправок. Однако кое над чем есть резон поразмыслить.
Из 30-36 "влиятельных" лиц в каждом регионе большинство прокуроров находятся в середине списка. Но вот, например, прокурор Оренбургской области Чадов – на первом. Он по общему рейтингу обошёл даже главу областной администрации.
Прокурор Костромской области Кондрат в списке третий; Волгоградской области – Шепель – четвёртый; Новгородской области – Чугунов – пятый; Республики Татарстан – Амиров – шестой.
Кстати, это прокуроры тех регионов, к работе которых у нас нет особых претензий.
А вот другие прокуроры и другие места.
Смоленская область – Верховцев – 22е место; Алтайский край – Параскун – 26е; Хабаровский край – Малиновский – 30е. Некоторым прокурорам вообще места в рейтинге не досталось.
* * *
Почему я привёл данные социологического исследования?
Как бы не были субъективны или условны его результаты, - они отражают восприятие обществом как личности прокурора (он ведь фигура публичная), так и того, что делает руководимая им прокуратура. Люди помнят и ценят добрые дела, но не забывают, не прощают равнодушия и непрофессионализма.
Кроме того, это ещё один повод поразмыслить о востребованности прокуратуры.
Мы с вами много раз говорили о том, что прокурорский надзор должен быть правовым инструментом идущих в стране преобразований. Прокуратура востребована не только логикой и масштабами политических, экономических, социальных и иных изменений.
Поэтому прокурорский надзор должен быть в тех отраслях и сферах, где он не может заменён иными структурами, где его результаты заметны более всего.
Это наши граждане, их законные права и интересы.
Это государственная собственность и бюджетные средства.
Это экология и природопользование. Ведь только после нашего вмешательства Волгу стали очищать от брошенных судов, занялись водоохранными сооружениями, скотомогильниками, наведением порядка в использовании земель.
Это обеспечение безопасности общества и его граждан от проявлений преступности.
Это противодействие злоупотреблениям и коррупционным правонарушениям в государственной и муниципальной службе.
Названы, безусловно, не все сферы, а лишь основные. И работать нам здесь надо грамотно и эффективно.
12. Такой подход к организации надзора должен быть на всех уровнях прокурорской системы. «Человеческий фактор» был, есть и остаётся определяющим в любом деле. А мы пока неважно работаем с людьми.
Резерв на выдвижение порой составляется для формы. Зачисляют туда без тщательного изучения способностей и возможностей будущих прокуроров, без вдумчивой, избирательной с ними работы.
А уж кого представляют к назначению, - не перестаю удивляться.
Из Тверской области как-то представили материалы для назначения прокурором района некоего Меладзе. А этот Меладзе в 1991 году уволился из прокуратуры. Жил за границей, до 1995 года нигде не работал, неизвестно на что жил. И его «подсовывали» к назначению.
Из Чукотского автономного округа предложили назначить районным прокурором Николаева. А его ещё в 1996 году за серьёзные недостатки в работе освободили от должности председателя районного суда в Чувашии.
Просчёты в подборе кадров, расстановке и воспитании их, снижение контроля и требовательности к ним в ряде случаев приводят к тому, что наши работники совершают преступления.
Тринадцать уголовных дел возбуждено в прошлом году. В Тульской, Нижегородской и Кемеровской областях сотрудники прокуратуры привлечены к уголовной ответственности за вымогательство взятки.
Дожили до убийства. Помощник Преображенского межрайонного прокурора г.Москвы арестована за участие в умышленном убийстве. Год назад работник этой же прокуратуры совершил изнасилование.
* * *
Конечно, досадно, когда дела и поступки наших работников неадекватны мерам, которые принимаются для того, чтобы прокурорская система имела правовую базу, материальное и иное обеспечение.
Не менее досадно, когда люди вместо того, чтобы как следует работать, сидят и муссируют слухи о каких-то реформах, Законе о прокуратуре, льготах прокурорских работников и т.д.
Прокурорам в Дальневосточном федеральном округе я уже говорил: какие бы преобразования внутри блока «силовых» ведомств не произошли, для нас было и останется одна задача – изобличить преступника, провести квалифицированное расследование, обеспечить законный приговор.
(Можно затевать любые преобразования, менять подследственность, тасовать кадры и т.п., но если эти преобразования не укладываются в алгоритм названной мною задачи, - они обречены на неудачу. Итак, стоит ли тратить время на слухи и ожидания?
Не лучше ли заняться конкретным делом?)
* * *
А что касается Закона о прокуратуре, то скажу так. С проектом депутата Похмелкина эпопея закончилась. В мае его вариант Закона Госдумой официально отклонён.
Наш проект новой редакции Закона готов. В него вошли процессуальные новации о месте и роли прокурора в уголовном, гражданском, арбитражном процессах. С точки зрения новых подходов переосмыслены задачи и принципы деятельности прокуратуры. В законопроекте учтены требования времени к прокурорской системе. Не буду подробно говорить о законопроекте.
Сохраняя принципиальные положения действующего закона, проект, в частности, включает разделы, связанные с обеспечением полномочий по уголовному преследованию, с надзором за исполнением законов органами, которые уполномочены составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях.
Разрешён вопрос разграничения полномочий прокуроров и других должностных лиц органов прокуратуры.
Расширен круг объектов надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов – все федеральные органы государственной власти, кроме Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, федеральных судов и мировых судей.
Претерпели изменения структура и размер денежного содержания прокурорских работников. О них я также рассказывать не стану. Этот раздел проекта еще будет корректироваться.
Всё должно быть приведено в соответствие с изменениями Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" и нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Для нас принципиально важно отстоять достойное материальное содержание прокурорских работников. Как гарантию независимости и эффективности их деятельности. Как компенсацию нервно-психических перегрузок.
* * *
Определённая работа идёт в рамках подготовки проекта Федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации". Наша позиция заключается в том, что служба в органах прокуратуры, являясь особым видом государственной правоохранительной службы, имеет свою специфику и должна регламентироваться Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Словом, делается всё, чтобы положение прокурорских работников было стабильно, чтобы были условия для напряжённой и результативной работы.
Уважаемые коллеги!
В такой громадине, как государство, ничего не делается вмиг. Для того, чтобы оно сделалось, действительно, правовым, нужна кропотливая и целенаправленная работа. С начала надо подвести фундамент. Этот фундамент именуется законностью. Укрепить её – в значительной мере задача прокурорского корпуса.Хочу пожелать всем нам в этом трудном, но благородном и ответственном деле конкретных результатов.
Чтобы все мы были здоровы и благополучны.
Спасибо!
