Дипломатические маневры России и Украины по вопросу заключения мирного соглашения или хотя бы прекращения огня закономерно ставят вопрос о возможном снятии западных санкций против РФ. Американские должностные лица уже давали понять, что Вашингтон отменит ранее введенные меры в случае прекращения военной операции. США пытаются использовать санкции в качестве стимула, который подтолкнул бы Москву к переговорам.
Логика здесь проста: продолжение конфликта означает наращивание санкций; завершение конфликта — их отмену или смягчение. Однако на практике эта простая и логичная модель может не сработать. В Москве, с большой вероятностью, не верят в отмену санкций или подозревают, что вернуть их можно будет по любому поводу и с новым набором политических требований. Недавний исторический опыт подобные опасения подкрепляет.
Возможно ли в таком случае вообще вносить санкции в повестку дня переговоров? Да, возможно. Но такая постановка вопроса требует обсуждения конкретных параметров санкционной деэскалации, а не абстрактных обещаний или запросных позиций. В свою очередь конкретика подразумевает сегментацию введенных ограничений на отдельные составляющие. Их отмена может идти как последовательно, так и одновременно.
Среди ключевых сегментов ограничительных мер против России можно выделить следующие.
Первое. Санкции в отношении ЦБ, Минфина и ФНБ. Среди прочего речь идет о заморозке российских резервов в ЕС. Существует перспектива передачи части этих средств Украине на восстановление Вооруженных сил и инфраструктуры. Здесь же следует отметить заморозку и риск конфискации российской государственной собственности, активов заблокированных физлиц и организаций — от банковских счетов и недвижимости, до яхт и футбольных клубов. Фактически речь идет о перерастании практики заморозки в практику принудительного изъятия. С учетом высокой включенности России в мировую экономику подобный процесс может обернуться в беспрецедентную экспроприацию государственной и частной собственности РФ и ее граждан за рубежом.
Второе. Финансовые санкции в отношении российских банков, инфраструктурных, энергетических и иных компаний. Здесь выделяются блокирующие рестрикции, то есть запрет на транзакции и блокировку активов, в отношении ряда банков и организаций, запреты на ведение расчетов в долларах (ограничение на использование корсчетов в банках США), ограничения на кредитование. В числе финансовых санкций можно назвать и запрет на передачу сообщений в интересах ряда российских фининститутов.
Третье. Блокирующие санкции в отношении крупных российских бизнесменов. Аналогичные в отношении политических фигур — политиков высокого ранга, членов их семей.
Четвертое. Закрытие воздушного пространства, отказ в лизинговых контрактах и в техническом обслуживании бортов гражданской авиации. Здесь же закрытие рядом стран своих морских портов для приема российских судов.
Пятое. Уже введенные или только планируемые запреты на импорт российского ископаемого топлива, продуктов черной металлургии, морепродуктов и иных товаров.
Шестое. Запреты на инвестиции в российский энергетический и иные секторы экономики.
Седьмое. Ограничения на экспорт в РФ широкого круга товаров, включая оборудование для нефтепереработки, лазеров, навигационного оборудования, некоторых категорий автомобилей, компьютеров, судовых двигателей и множества других категорий промышленных и потребительских товаров. Отдельно стоит выделить экспортный контроль товаров двойного назначения, хотя он существовал и ранее.
Восьмое. Запрет на ввоз в Россию наличных долларов и евро, а также ограничения на открытие депозитов в некоторых странах-инициаторах.
Девятое. Выход из режима нормальных торговых отношений с Россией.
Десятое. Ужесточение визовых ограничений.
Указанные меры отличаются в деталях от страны к стране. Так, например, запрет на поставки российского топлива уже введен в США, но пока еще обсуждается в ЕС. Вместе с тем их можно считать общими направлениями политики санкций для всех ключевых стран-инициаторов.
С институциональной точки зрения отмена новых санкций пока представляется реализуемой задачей. В США они закреплены в виде исполнительных указов президента и директив профильных ведомств исполнительной власти. Несмотря на обилие законопроектов о санкциях против России в конгрессе США, ни один из них пока законом не стал. Впрочем, два законопроекта уже прошли палату представителей. Проект H.R. 6968 предполагает законодательную приостановку поставок российского ископаемого топлива в США, а проект H.R. 7108 — заморозку нормальных торговых отношений. В случае закрепления этих норм в законодательстве США их отмена станет практически невыполнимой. В лучшем случае их можно будет приостановить указами президента.
Что касается Евросоюза, то здесь отмена или смягчение санкций потребует единогласного решения Совета ЕС. Тут могут возникнуть разногласия, однако преодолеть их проще, чем в конгрессе США. В Великобритании исполнительная власть обладает достаточно широким маневром в модификации режима санкций. Поэтому технически их существенное сокращение вполне возможно. В сухом остатке отмена санкций в значительной степени реализуема без лишних проволочек.
Вместе с тем даже в случае достижения компромисса между Россией и Украиной санкции могут сохраниться частично или полностью по политическим соображениям. Можно выделить два ключевых фактора их возможной консервации. Первый — политический капитал национальных лидеров стран-инициаторов. Введение санкций, как правило, позволяет набрать его, тогда как их отмена зачастую вызывает критику оппозиции. Иными словами, применение санкций объединяет, а вот их отмена — нет. Маховик русофобии сегодня раскручен до таких пределов, что любые шаги назад чреваты потерей политических очков.
Второй и более важный фактор — возможная попытка выжать из России максимум уступок. Например, прекращение огня может быть обставлено дополнительными условиями компенсации ущерба Украине, невыполнение которых станет поводом для сохранения санкций. Сами соглашения могут подразумевать определенный переходный период, в который стороны будут обязаны выполнить свои обязательства. Опыт Минских соглашений показывает, что такие обязательства могут попросту не выполняться, что замораживает санкции на долгий период.
Скепсис в отношении отмены санкций связан и с существующим историческим опытом. Так, например, США легко пошли на нарушение Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД), заключенного в 2015 году. Оно подразумевало отмену санкций в отношении Ирана взамен на отказ от военной ядерной программы. «Ядерная сделка» была подтверждена резолюцией СБ ООН, то есть с точки зрения международного права получила высочайшую степень легитимности.
Вместе с тем в 2018 году Дональд Трамп принял решение выйти из сделки и возобновил действие санкций. В качестве нового условия отмены выставлялись так называемые «13 пунктов», подразумевавшие значительные уступки по многим другим вопросам, не касающимся ядерной программы. С учетом риска вторичных санкций и принудительных мер властей США из Ирана вынуждены были уйти и многие другие компании. Нет никаких гарантий того, что после отмены или смягчения санкций в отношении Москвы не появятся новые «13 пунктов». Исторический опыт накладывается на общий уровень доверия между Россией и Западом, который можно считать практически нулевым.
Вместе с тем Запад вполне может проявить гибкость в вопросе смягчения санкций исходя из собственных экономических интересов. Некоторые меры наносят существенный ущерб самим инициаторам. Скорее всего, курс на вытеснение России с рынков сырья, а также на ее технологическую изоляцию не изменится. Однако смягчение экономических издержек такого транзита, особенно в краткосрочном плане, вполне способно привести к тем или иным подвижкам.
В случае соглашения о прекращении боевых действий можно реалистично ожидать изменений в вопросах импорта российской стали в ЕС, смягчения или отмены ограничений на обслуживание гражданской авиации, частичное или полное открытие воздушного пространства, частичную отмену экспортного контроля по «товарам роскоши», возвращение визовых ограничений для бизнеса к состоянию до 24 февраля при сохранении таковых в отношении государственных служащих. Возможны некоторые послабления по промышленным товарам, не имеющим двойного назначения, снятие ограничений для банков по финансовым сообщениям (SWIFT), снятие секторальных и блокирующих санкций с некоторых (но не всех) банков и компаний, снятие блокирующих рестрикций с некоторых бизнесменов, снижение препятствий по инвестициям.
В США такие послабления могут иметь место в виде выдачи генеральных лицензий, то есть исключений из режима санкций, а не исключения из списков как таковых. В зависимости от отношений с Ираном и Венесуэлой, чья нефть может попасть на мировой рынок в силу послаблений в их адрес, можно допустить и частичное возвращение к покупкам российской нефти в США и Великобритании, хотя подобная практика, скорее всего, будет временной.
Гораздо больше сомнений вызывает перспектива возвращения России ее резервов, а также многочисленных активов российских граждан, арестованных, замороженных или уже конфискованных за рубежом. Вероятно, они будут использоваться для финансирования военной и гражданской помощи Украине со стороны Запада. Блокирующие санкции в отношении значительной части государственных лиц отменены, скорее всего, не будут. Того же стоит ожидать в отношении экспортного контроля по товарам двойного назначения и высокотехнологичной продукции. Частичная или даже полная отмена ограничений на покупку российского сырья не изменят долгосрочного курса на его замещение.
Главная проблема — устойчивость принятых решений. Возобновление санкционных режимов возможно в любой момент, тогда как военный ответ на такие решения потребует гораздо более серьезной политической воли и ресурсов. Включение санкций в формулу компромисса по Украине вполне возможно. Тотальный пессимизм здесь вряд ли желателен хотя бы потому, что сами инициаторы несут серьезные издержки и могут проявить готовность к их снижению. Однако полная отмена новых санкций и возвращение к статус-кво 21 февраля 2022 года также представляются маловероятной, если вообще реализуемой альтернативой.
Автор — программный директор клуба «Валдай»
Позиция редакции может не совпадать с мнением автора
