Через три месяца после ареста США и странами Запада активов российского Центробанка (в общей сложности речь идет о сумме более $300 млрд) в Вашингтоне не пришли к единому мнению, располагает ли страна юридическими полномочиями не просто для замораживания активов, связанных с Россией, а еще и для их конфискации и использования на нужды восстановления Украины. Пока всё говорит о том, что возможности Штатов и союзников серьезно расходятся с их желанием наказать Москву финансово. В чем юридический казус и каковы политические риски — в материале «Известий».
Недобор средств
Главным инструментарием, позволяющим президенту США замораживать иностранные активы, все последние годы служил закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA) 1977 года. Прибегнуть к такому шагу глава американского государства мог в случае «необычной и чрезвычайной угрозы нацбезопасности, внешней политике или экономике Штатов», которая возникала в том числе и за пределами самой страны. В 2001 году, после терактов 11 сентября, в этом законе появилась важная поправка, позволившая президенту не только замораживать, но и конфисковать иностранную собственность и передавать ее любому лицу или учреждению, назначенному им самим. Но только в том случае, «если США участвуют в вооруженных действиях или подверглись нападению со стороны» лица или страны, которым принадлежала собственность.
Несмотря на то что ни о какой войне США с Россией речи не идет, некоторые юристы в Штатах стали высказывать мнение, что IEEPA вполне подходит и для законного отъема активов российского Центробанка (по некоторым данным, непосредственно в юрисдикции США находятся $38 млрд, принадлежащих ЦБ РФ). В частности, в американских СМИ широко разошлась идея известного профессора конституционного права и адвоката Верховного суда Лоуренса Трайба, предположившего, что Джо Байден мог бы сослаться на кибератаки против Штатов, чтобы оправдать конфискацию резервов российского Центробанка. Но других таких «горячих голов» в США пока не нашлось.
— Нет, я не вижу, как эти средства могут быть конфискованы (а не заморожены). Единственный сценарий — это объявление войны между РФ и США. Другой сценарий — создание в России альтернативного правительства (как в Венесуэле). Я не рассматриваю последний сценарий как возможный, — сказал «Известиям» профессор экономики Университета штата Мичиган Андрей Симонов.
Некоторые другие юристы между тем предположили, что путь к отъему и дальнейшему использованию российских активов — как денег Центробанка, так и собственности ряда российских бизнесменов — может лежать через так называемую гражданскую конфискацию. Впрочем, и этот процесс выглядит довольно тернистым.
— Действующее законодательство не позволяет исполнительной власти США распоряжаться российскими госактивами до заключения соглашения с этим государством. Существует гражданский процесс конфискации активов в пользу государства, в том числе активов госпредприятий, но это влечет за собой обращение в суд и потребует определенных доказательств преступной деятельности, — пояснил «Известиям» профессор права в Университете Вирджинии Пол Стефан.
И если с имуществом частных лиц из России доказать преступное происхождение денег, на которое оно якобы было приобретено, еще можно, то в случае с активами госпредприятий и, в частности, Центробанка это выглядит почти невероятным.
При этом даже конфискация и продажа активов российских бизнесменов станет тем случаем, про который в России говорят «овчинка выделки не стоит»: никто не купит это имущество за его реальную стоимость.
— Если правительство США конфискует суда, самолеты, жилые дома, произведения искусства, счета инвестиционных фондов и корпоративные активы, это не поможет правительству Украины восстановить, например, жилой комплекс, школу, церковь, музей, железную дорогу, мост, аэропорт или завод. Что требуется, так это валюта, в которой можно платить архитекторам и подрядчикам. Но взмах волшебной палочки не превратит яхту стоимостью $600 млн в валюту на $600 млн, — заметил «Известиям» старший редактор американского аналитического портала Issue Insight Джон Кавулич.
Нет первопроходца
Схожая правовая дилемма стоит и перед другими союзниками США. Еще в конце марта министр финансов Японии Сюнъити Судзуки признал, что активы Банка России (это около $58 млрд) не могут быть конфискованы или заморожены, поскольку в японских законах нет положений, которые позволяли бы изымать хранящиеся в ЦБ страны резервы в иностранной валюте. Но при этом власти допустили, что рассмотрят законопроект о «разрешении на свободную конвертацию в криптоактивы», что теоретически позволит обойти ограничения.
Путем законодательных поправок решили пойти и в Евросоюзе. Как признала на Всемирном экономической форуме в Давосе глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен, «наши юристы интенсивно работают над поиском возможных способов использования замороженных активов». Ранее о рассмотрении всеми членами G7 различных правовых рамок для конфискации замороженных российских средств уверенно говорили и в Канаде, где в апреле приняли новый закон, позволяющий правительству арестовывать и продавать активы российских олигархов, попавших под санкции, и передавать вырученные средства Украине.
Но, как уверен Пол Стефан, пока первый шаг не сделают США, никто из их союзников — разве что сама Украина — не станет лезть на амбразуру. По его словам, весь смысл современного международного права иностранных инвестиций заключается в ограничении экспроприации и со времен Второй мировой войны западные государства редко, если вообще когда-либо, конфисковывали иностранную собственность вне обычных уголовных и нормативных процедур. И любой разрыв с этим порядком, вероятно, «потребует коллективных действий, в частности одобрения со стороны самых могущественных западных государств».
На этом фоне президент Украины Владимир Зеленский выдвинул идею о создании новой комиссии ООН для «конституционного, правового, прозрачного и эффективного» блокирования и ареста активов тех, кто связан с российской спецоперацией. Однако, учитывая право вето России в Совбезе ООН, при любом голосовании относительно создания такой комиссии инициативу вряд ли бы ждал успех.
Политические риски
Сложности с конфискацией российских финансовых средств понимают и официальные лица США. Первой это открыто признала министр финансов США Джанет Йеллен, заявившая в мае, что арест средств российского ЦБ, скорее всего, нарушит существующее законодательство США.
Но даже если такое удастся провернуть, то это создаст для самих же Штатов серьезные политико-экономические риски.
— Правительство США в первую очередь обеспокоено тем, что невозврат средств [России] приведет к отказу от использования доллара в качестве мировой резервной валюты — иностранные правительства и компании больше не будут уверены в том, что их активы не заморозят, не подвергнут санкциям или не арестуют. Та же проблема повлияет на евро и фунт стерлингов. Выгодоприобретателем может стать китайский юань, хоть правительство КНР этого и не жаждет, — пояснил Джон Кавулич.
Иронично, но и возврат России ее средств — как активов ЦБ, так и личного имущества россиян — тоже сулит США и союзникам новую головную боль. Как считают эксперты, при будущем мирном договоре с Украиной Москва в качестве одного из условий наверняка потребует немедленного возврата Западом более $300 млрд фондов ЦБ РФ и примерно $200 млрд арестованных активов лиц российского происхождения.
— Вынесение вопроса о более $500 млрд на переговоры поставило бы под политическую угрозу те правительства, которые предприняли усилия по секвестру средств, особенно в тех странах, где в 2022, 2023 и 2024 годах состоятся выборы глав государств, глав правительств, парламентов, конгрессов и так далее, — предположил Джон Кавулич.
В этом случае политикам в этих странах неминуемо придется оправдываться перед оппозицией, почему за восстановление Украины пришлось платить налогоплательщикам в их странах, а не России. И для большинства это будет сродни политическому самоубийству.