Перейти к основному содержанию
Прямой эфир

Законодательству не хватает стабильности

ЦСР проанализировал одобренные парламентариями законы и пришел к выводу, что большое количество принятых документов снижает их качество
0
Законодательству не хватает стабильности
Фото: РИА НОВОСТИ/Наталья Селиверстова
Озвучить текст
Выделить главное
вкл
выкл

С 1994 по 2016 год стабильно растет число ежегодно принимаемых парламентом законов. Перманентное изменение законодательства не лучшим образом сказывается на качестве законов, регулирующих жизнь государства, — к таким выводам пришли авторы доклада «Статистический анализ федерального законодательства», над которым работали эксперты Центра стратегических разработок (ЦСР) и компании «Гарант».

В докладе «Статистический анализ федерального законодательства» учитывались законы, которые были приняты Федеральным собранием РФ и подписаны президентом страны, то есть стали действующими. Интересно, что во второй половине 2000-х годов ежегодно принималось больше законов, чем в 1990-х годах, а в 2010-х больше, чем в 2000-х. Причем если до 2004 года в основном принимались новые законы, то после — чаще вносились поправки в уже существующие документы. По мнению экспертов, российская система законодательства прошла с момента принятия новой Конституции в декабре 1993 года два этапа — создания и совершенствования, границей которых стал 2004 год.

Всего с 1 января 1994 года было принято 6717 федеральных законов. Выстроенные графики вырисовывают плавную «горку» роста количества принятых законов: если в 1994 году было принято 80 законов, то в 2016-м — 524. В 2014 году был пик законотворческой деятельности — тогда Федеральное собрание приняло, а президент утвердил 558 законов.

— Такую активность легко объяснить, — рассказала «Известиям» руководитель производственного управления компании «Гарант», автор исследования Наталья Ткаченко. — Россия поменяла вектор внешней политики и ввела международные санкции. Безусловно, такие важные изменения в жизни общества события требовали поправок в законодательство. Депутатам пришлось срочно регламентировать новую реальность.

Есть и еще одна интересная закономерность. На количество принимаемых законов влияют два самых важных политических события в жизни страны.

— Первое событие — это выборы в Государственную думу, — рассказала «Известиям» Наталья Ткаченко. — В последний год своей работы депутаты Госдумы серьезно активизируются, принимая больше законов, чем в предыдущие. Объяснить такую активность можно тем, что парламентарии перед завершением срока работы стараются принять все необходимые, по их мнению, законы, точно так же, как обычные люди перед отпуском пытаются подтянуть все «хвосты», чтобы не оставлять коллегам свою работу не сделанной.

Второе важное политическое событие, влияющее на законодательную активность, —президентские выборы.

— В год голосования количество принятых законов сокращается, — продолжает Наталья Ткаченко. — Причина такого спада, скорее всего, кроется в том, что президент — один из субъектов законодательства. Например, он утверждает новые законы своей подписью. Хотя настаивать на этой версии я бы не стала.

По данным исследователей, выборы в Госдуму повышают количество федеральных законов, принимаемых в последний год работы очередного созыва (коэффициент корреляции — 0,24). А президентская кампания, наоборот, уменьшает количество законов, принятых в год выборов (коэффициент корреляции — 0,33).

— В случае с Госдумой коэффициент корреляции говорит о том, что увеличение количества принятых законов на 24% зависит от выборов, а на 76% — от других факторов. В случае с президентскими выборами коэффициент свидетельствует о том, что уменьшение количества принятых законов зависит от них на 33%, — объясняет Наталья Ткаченко.

По словам экспертов, постоянные поправки вызывают нестабильность ключевых законодательных актов. Результаты статистического анализа показывают, что большинство действующих кодексов страны меняются чаще одного раза в год. Более того, у ряда кодексов — Налогового кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, Земельного, Лесного и Уголовно-процессуального кодексов период стабильности не превышает одного месяца.

— С 1994 года чаще всего изменялся Кодекс об административных правонарушениях, — говорит Наталья Ткаченко. — В него изменения вводились в среднем чаще 12 раз в год.

Наталья Ткаченко объясняет, что статистические методы, позволяют зафиксировать динамику в законодательной области, но не описывают ее эффектов и не дают объяснения причинам, их породившим.

— Сильное изменение законодательства не лучшим образом влияет на жизнь страны, — считает Наталья Ткаченко. — Люди не успевают привыкнуть к новым законам, как они начинают меняться. Изменения существенно ограничивают возможности планирования для бизнес-структур.

Эксперты ЦСР, обсуждая статистические выкладки, пришли к выводу, что большое количество законов, принятых в короткие сроки, имеют невысокое качество. По их мнению, такие законы не могут адекватно применяться и исполняться. Из-за этого приходится сразу же вносить в них поправки.

Часть экспертов предлагают бороться с нестабильностью законодательства с помощью моратория или частичного ограничения на изменение законов. Основной риск этого подхода — консервация ошибочных норм, которые наносят ущерб бизнесу и гражданам.

Другая часть экспертов считает, что законодательные дефекты скорректирует судебная практика. Поэтому запрет на внесение поправок не будет критичным.

Есть еще один путь, связанный с развитием механизмов, которые могли бы отфильтровывать некачественные законы. Речь идет о согласии Верховного суда на законопроект или обязательной экспертизе Совета при президенте Российской Федерации по кодификации.

По мнению ряда экспертов, лучше всего на качестве принимаемых законов скажется развитие парламентской дискуссии. Для этого в парламенте должна быть конкуренция партий и фракций, так как без нее стимулов к тщательному обсуждению законопроектов нет. Если же парламентская конкуренция невозможна, следует ввести запрет на ускоренное рассмотрение законопроектов вне регламента, а также придать большой вес заключениям правового управления Госдумы.

Прямой эфир