Перейти к основному содержанию
Прямой эфир

Обзор зарубежного законодательства, регулирующего проведение публичных собраний и шествий граждан (часть 1)

Западные демократии в течение столетий проходили путь к построению тех отношений власти и общества, которые сложились к настоящему времени и которые сейчас - с остающейся большой мерой условности - принято называть "цивилизованными"
0
Озвучить текст
Выделить главное
вкл
выкл

"The rights of free speech and assembly, while fundamental in our democratic society, still do not mean that everyone with opinions or beliefs to express may address a group at any public place and at any time" (Cox v. Louisiana, 379 U.S. 536 (1965), p.554).

"Права на свободу слова и собраний, являясь фундаментальными для нашего демократического общества, тем не менее, не означают, что каждый, кто желает выразить свое мнение или идеи, может сделать это публично в любом общественном месте или же в любое время" (Решение Верховного Суда США по делу "Кокс против штата Луизиана", 379 U.S. 536 (1965), стр.554).

* * * * *
"La sécurité est un droit fondamental et l'une des conditions de l'exercice des libertés individuelles et collectives" (Loi n°95-73 du 21 janvier 1995 " Loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité ". Version consolidée au 24 janvier 2006)

"Безопасность является фундаментальным правом и одним из условий для реализации индивидуальных и коллективных свобод" (Закон Французской республики "О действиях и мероприятиях, касающихся безопасности" от 21.01.95. Версия 24.01. 2006)

Подготовлено по просьбе Общественной Палаты РФ
Москва, 2010
 
РЕЗЮМЕ

• Ни в одном государстве, сколь развита ни была бы его правовая система и культура граждан, свобода собраний и митингов не регламентируется лишь положениями Конституций. Специальные законы, конкретизирующие условия реализации этих свобод, всегда содержат ограничения.

• Западное законодательство отличается более конкретным и более жестким (по сравнению с российским) набором требований к порядку проведения демонстраций и шествий. Это более длительный срок рассмотрения заявок в крупных городах (США), запрещение маскировки лица (Германия), существование "черного списка" для организаторов ранее запрещенных или разогнанных демонстраций (Швеция), право запрещать любые демонстрации по усмотрению местных властей (Франция), практика временных мораториев (Великобритания).

• Общим для западных демократий является предоставление местным властям широкой самостоятельности в определении допустимости мероприятий вообще и степени жесткости ответных действий, поскольку они защищают права большинства, всех граждан.

• Законодательства всех развитых демократических стран мира предусматривают уголовную ответственность граждан за злоупотребление правом на свободу собраний, включающую денежные штрафы и лишение свободы. При этом проводятся различия между видами публичных мероприятий – от "мирных шествий" до "сборищ", "незаконных собраний" и "публичных беспорядков". Такая классификация позволяет оперативно выбирать на месте, без длинной цепочки согласований методику действий органов правопорядка, степень жесткости этих действий.

Введение

Публичные мероприятия, собрания и шествия во всех демократических странах мира являются одним из основных путей реализации свободы слова, как фундаментального права человека.

Западные демократии в течение столетий проходили путь к построению тех отношений власти и общества, которые сложились к настоящему времени и которые сейчас - с остающейся большой мерой условности - принято называть "цивилизованными". Следует отметить, что этот путь, несмотря на все сложности, был более или менее плавным, в отличие от России, пережившей глобальные потрясения, существовавшей в условиях радикальных перемен государственного устройства, коренной трансформации общественного сознания в том числе, что особенно важно, в части понимания свободы личности.

Эти перемены в российском обществе, связанные, кроме того, с огромными человеческими жертвами, породили в массовом восприятии ряд стереотипов, один из которых - иллюзия идеального состояния, справедливости и пропорциональности общественных отношений в развитых западных странах. В понимании многих граждан России бытует поверхностное представление о некой "абсолютной" и "неограниченной" свободе волеизъявления, которая якобы отличает ведущие демократические страны.

Между тем, даже тот неустойчивый, постоянно сотрясаемый конфликтами "мир" между интересами государства и личности или отдельных групп общества, достигался долгие годы, в движении через массовые кровавые столкновения, многие из которых заканчивались тысячами человеческих жертв. Можно констатировать, что и нынешнее положение в большинстве развитых в экономическом и политическом смысле стран в сфере регулирования проблемы свободы выражения мнений, шествий, демонстраций остается далеко не идеальным.

Разрешая эти формы волеизъявления – митинги, шествия, демонстрации – право демократических государств стремится к четкому определению порядка, способов и рамок реализации этих основных (что является аксиомой в цивилизованном обществе) прав и свобод. Водораздел, по которому определяется допустимость тех или иных массовых мероприятий - это наличие или отсутствие агрессивных, угрожающих или оскорбительных, а также насильственных форм выражения мнений.

Но идеальная концепция, некое "золотое правило", универсальное для всех случаев, учитывающее все нюансы и условия реализации свободы мнений до сих пор не найдены даже в правовых системах самых развитых обществ. В большинстве стран эта свобода самым серьезным образом ограничивается интересами общественного порядка и безопасности государства и его граждан. Это требование было и остается приоритетным.

Таким образом, целесообразно, избегая стереотипных подходов, рассмотреть существующие, сложившиеся к сегодняшнему дню в разных странах формы регулирования этой сложнейшей проблемы: разумного сочетания необходимой степени свободы и столь же необходимых для сосуществования различных мировоззрений рамок ее ограничения.

Это позволит создать основу для дальнейшего построения сбалансированной системы отношений власти и общества в сфере различных форм мысле- и волеизъявления, с учетом как международного опыта, так и российских реалий.

Необходимо оговориться, что сам по себе зарубежный опыт далеко не однозначен, и к его использованию следует подходить достаточно осторожно.

Право на свободу мирных собраний - без оружия, агрессивных целей и намерений закреплено практически во всех международно-правовых документах, конституциях и законодательствах развитых демократических стран.

Так, в п. 1 статьи 20 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года устанавливается, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний . В статье 21 Международного пакта о гражданских и политических правах также "признается право на мирные собрания".

В Хартии основных прав ЕС  (статья 12 Лиссабонского договора: "Свобода собраний и ассоциаций") записано: "Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу ассоциаций на всех уровнях".

Эти права и, как показывает практика, фактически разрешительный порядок их реализации включены в конституции всех стран мира, считающихся демократическими:

Бельгия: Статья 26. Бельгийцы имеют право собираться мирно и без оружия, соблюдая законодательство, которое может регулировать осуществление, но во всяком случае, без предварительного разрешения. Это положение не применяется к собраниям на открытом воздухе, на которые полностью распространяется законодательство о полиции .

ФРГ: Статья 8. 1) Все немцы имеют право собираться мирно и без оружия без предварительного извещения или разрешения. 2) Для собраний, проводимых вне помещений, это право может быть ограничено законом или на основании закона .

Дания: [Статья] 79. Граждане имеют право проводить собрания без предварительного разрешения, если они не вооружены. Полиция имеет право присутствовать на публичных собраниях. Уличные собрания могут быть запрещены, если они представляют угрозу общественному порядку .

Ирландия: Статья 40, п. 6.1º. Государство гарантирует свободу осуществления следующих прав при условии соблюдения общественного порядка и морали: […] право граждан собираться мирно и без оружия. Законом могут быть предусмотрены меры, предупреждающие или контролирующие собрания, которые в соответствии с законом признаются нарушающими мир и безопасность или угрожающие общим интересам, а также для предупреждения или контроля над собраниями в окрестностях любой из палат парламента .

Испания: Статья 21. 1. Признается право граждан собираться мирно и без оружия. Для осуществления этого права не требуется предварительного разрешения. 2. О собраниях в общественных местах и демонстрациях должны быть предварительно извещены органы власти, которые могут запретить их только в том случае, если есть достаточно оснований предполагать, что заявленные собрания и демонстрации повлекут за собой нарушение общественного порядка, связанное с опасностью для людей и чьего-либо имущества .

Италия: Статья 17. Граждане имеют право собираться мирно и без оружия. Для собраний, включая собрания на местах, открытых для публики, предварительного уведомления не требуется. О собраниях в общественном месте необходимо предварительно уведомить власти, которые могут их запретить только по соображениям безопасности и общественного порядка .

Литва: Статья 36. Нельзя запрещать или препятствовать гражданам собираться без оружия на мирных собрания. Это право не может ограничиваться иначе, как только по закону и только в случае необходимости защитить государственную или общественную безопасность, общественный порядок, здоровье или нравственность людей либо права и свободы других лиц .

Нидерланды: Статья 9. 1. Гарантируется право на проведение собраний и демонстраций при условии ответственности за злоупотребления указанным правом в порядке, установленном законом. 2. Акт парламента может установить правила осуществления указанного права в интересах защиты безопасности граждан, организации дорожного движения, ликвидации или предотвращения беспорядков .

Польша: Статья 57. Каждому обеспечивается свобода организации мирных собраний и участия в них. Ограничение этой свободы может определяться законом .

Турция: Статья 34. Каждый имеет право собираться мирно и без оружия, а также участвовать в демонстрациях без предварительного разрешения. Уполномоченная административная инстанция устанавливает место проведения и маршрут следования демонстрации в целях предотвращения нарушения порядка в жизни города. Формы, условия и порядок осуществления права проводить собрания и демонстрации определяются законом. Компетентные органы, установленные законом, могут запретить собрание или демонстрацию или отложить их не более чем на два месяца в случаях, когда имеется существенная вероятность возникновения беспорядков, которые могут серьезно нарушить общественный порядок или нанести ущерб национальной безопасности, а также могут быть совершены действия, нацеленные на уничтожение основных признаков Республики. В случаях, когда закон запрещает все митинги или проведение демонстраций в провинциях, округах по тем же самым причинам, отсрочка не может превышать трех месяцев.

Чехия (Хартия основных прав и свобод ): Статья 19. 1. Право мирно собираться гарантируется. 2. Указанное право может быть ограничено законом в случаях проведения собраний в публичных местах, если такие меры необходимы в демократическом обществе для охраны прав и свобод других лиц, общественного порядка, здоровья и нравственности, имущества или для обеспечения безопасности государства. Право собираться не может быть обусловлено разрешением органом публичной администрации .

Швеция: Глава 2. Основные права и свободы. §1. Каждому гражданину в его отношениях с обществом должны быть обеспечены: […] 3) свобода собраний: свобода организовывать собрания и присутствовать на них для сообщений, высказываний или иных подобных целей и для показа произведений искусства; 4) свобода демонстраций: свобода организовывать демонстрации или устраивать демонстрации в общественных местах . […]§14. Свобода собраний и демонстраций может ограничиваться лишь в интересах государственной безопасности, порядка и безопасности на собраниях и демонстрациях либо в интересах уличного движения. В остальном эта свобода ограничивается лишь в целях безопасности государства или для противодействия эпидемиям .

Приведенные примеры свидетельствуют об очевидной условности "уведомительного принципа": конституции абсолютного большинства стран предполагают ситуации, когда митинг, на проведение которого было подано уведомление, будет запрещен.
Таким образом, ведущие мировые державы в своей законодательной базе закрепляют как необходимость существования права граждан на выражение собственного мнения в тех или иных легитимных и общественно приемлемых формах, так и необходимость определенных ограничений свободы реализации этого права, путем создания законодательных актов, непосредственно регламентирующих порядок организации и проведения массовых мероприятий.

США

Свобода слова и волеизъявления американских граждан, включая мирные демонстрации, пикеты, митинги и т.п. гарантированы первой поправкой к Конституции США, где записано, что "Конгресс не должен принимать ни одного закона, ограничивающего свободу слова или печати, либо право граждан мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб". Как следует из текста поправки, речь идет, во-первых, лишь о федеральных законах, и, во-вторых, исключительно о праве проведения мирных демонстраций, митингов и прочих собраний. Если же в ходе массовых выступлений граждан нарушается мирный порядок их проведения - имеют место насильственные действия или всего лишь угроза насилия - возможно применение уголовного законодательства (федерального и штата), направленного на пресечение такого рода действий и наказание виновных.

Заслуживает внимания важный прецедент - решение Федерального Суда США по делу "Кокс против Луизианы".

Состав события таков. 14 декабря 1961 года 23 студента Южного университета (негритянского) были арестованы в центре Батон-Руж, Луизиана за то, что они пикетировали магазины и кафе, практикующие раздельное обслуживание белых и цветных. Это пикетирование было частью общего движения протеста против расовой сегрегации, направляемого Конгрессом за расовое равенство (CORE) и преподобным Б. Элтоном Коксом.

Вечером того же дня в университетском кампусе состоялся митинг, на котором выступали преподобный Кокс. Студенты решили провести на следующий день вблизи здания суда демонстрацию протеста против сегрегации и ареста пикетчиков. 15 декабря на демонстрацию вышли 2000 негритянских студентов. Группа прошла и проехала на автобусах и автомашинах от кампуса до центра Батон Руж - около пяти миль (!); при этом многие были арестованы по разным поводам, чаще всего за нарушения правил дорожного движения и парковки. В нескольких кварталах от здания суда группа, сократившаяся до примерно 1500 человек, была встречена официальными лицами во главе с капитаном полиции Фонтом и шефом службы шерифов Клингом. Шеф полиции разрешил проводить митинг, ограничившись западной стороной улицы (через дорогу от здания суда). Кокс направил всех к западному тротуару, где выстроил группу на расстоянии 101 фута от ступеней здания суда. Демонстранты занимали пять футов тротуара (около половины его ширины), не перекрывая улицу и не мешая движению. Кокс произнес небольшую речь, в которой утверждал, что они не собирались применять какое-либо насилие, что "даже если бы кто-то плюнул в нас, мы бы не стали плевать в ответ". Однако в конце речи он, сказал "сейчас время обеда" и призвал студентов разойтись по окрестным кафе и столовым - именно тем, где цветных посетителей обслуживали у отдельных стоек (за что и были уже арестованы накануне 23 студента). Кокс сказал им, что если им не подадут обед, они должны просидеть там 1 час. Этот призыв был оценен шефом полиции как подстрекательство к беспорядкам, провоцирование страха и беспокойства среди белых свидетелей происходящего. Шеф полиции взял мегафон и сказал группе Кокса: "Вплоть до сих пор ваша демонстрация была более или менее мирной, но то, что вы делаете теперь, есть прямое нарушение закона, и оно должно быть немедленно прекращено".

Далее показания свидетелей расходятся. Одни утверждают, что Кокс сказал никому не расходиться, другие, что он сделал рукой "вызывающий жест". В любом случае, демонстрация не прекратилась. Тогда двое представителей шерифа перешли улицу и сказали: "Вы слышали, что сказал шериф, теперь выполняйте то, что он вам сказал". При этом (опять-таки, по показаниям разных свидетелей), они предприняли попытку оттолкнуть некоторых студентов. После этого в течение 2-5 минут один из полицейских разорвал в толпе гранату со слезоточивым газом, еще несколько разорвались неподалеку. Демонстранты разбежались.

Кокс был арестован на следующий день и обвинен по четырем пунктам: 1) Преступный заговор; 2) Нарушение общественного порядка; 3) Затруднение передвижения в общественном месте; 4) Пикетирование перед зданием суда.

В преступном заговоре преподобный Кокс был оправдан сразу же, ещё в суде первой инстанции в Луизиане. По остальным трем пунктам - обвинен и приговорен: за нарушение порядка и мира - 4 месяца тюрьмы и $200 штрафа; пять мес. тюрьмы и $500 штрафа за затруднение передвижения; год тюрьмы и $5000 штрафа за пикетирование перед зданием суда. Приговор совокупный без поглощения меньшего наказания большим. Кокс апеллировал к Верховному суду Луизианы. Тот оставил приговор без изменений. Последовала апелляция в Верховный Суд США.

Решение суда по обвинениям в нарушении мира и порядка и затруднении передвижения в общественном месте состояло в следующем. Суд выяснял, была ли демонстрантами проявлена агрессия, была ли демонстрация контролируема её лидером. Свидетели показали, что демонстрация "хорошо управлялась", была "аккуратна", по свидетельству шерифа, она приобрела "нежелательный характер" только тогда, когда Кокс предложил перейти к пикетированию заведений. Этот пункт обвинения был судом отвергнут. По поводу создания препятствий движению - Верховный суд Луизианы решил, что тротуар был запружен достаточно для обвинения. Верховный суд США счёл нужным подробно сформулировать правовую позицию по вопросу соотношения свободы слова и собраний, с одной стороны, и поддержанию правопорядка вообще и свободы передвижения в общественных местах в частности. Именно из этого места решения Верховного суда США и взята приобретшая популярность цитата. Суд сказал дословно следующее:

"Апеллянт, однако, утверждает, что примененный в этом случае статут [штата Луизиана] - неконституционное ограничение. Это утверждение, на фактах, здесь представленных, вновь поднимает проблему, с которой этот Суд уже имел дело во многих решениях, то есть о праве штата или муниципалитета регулировать использование городских улиц и других удобств (the use of city streets and other facilities), чтобы гарантировать народу безопасность и удобство их использования и одновременно право народа на свободы слова и собраний. [следует перечень из 12 дел, ранее рассмотренных Верховным судом США]. Из этих решений [Верховного суда США] следуют определенные и ясные принципы. Конституционная гарантия свободы подразумевает существование организованного общества, поддерживающего общественный порядок, без которого сама свобода может быть утрачена в эксцессах анархии. Права на свободу слова и собраний, являясь фундаментальными для нашего демократического общества, тем не менее, не означают, что каждый, кто желает выразить свое мнение или идеи, может сделать это публично в любом общественном месте или же в любое время. Контроль за уличным движением является ясным примером ответственности правительства за обеспечение этого необходимого порядка. Ограничение в этом отношении, разработанное для того, чтобы обеспечить публичное удобство в интересах всех, и защищенное от обвинений в дискриминационном применении, не может быть проигнорировано под предлогом осуществления некоторого гражданского права, которое, при других обстоятельствах, могло бы быть приведено в защиту [правомерности такого действия]". Далее Верховный суд приводит два примера: никто не вправе ездить на красный свет, называя это формой социального протеста, и никто не вправе устроить митинг посреди Таймс-сквер в час пик, выдавая это за форму осуществления свободы слова или свободы собраний. Такова принципиальная позиция суда.

При этом статут штата Луизиана и устав Батон Ружа в принципе запрещали всякие вообще уличные собрания. Власти не проявили последовательности, поскольку в суде было доказано, что ранее многие шествия разрешались, даже если они препятствовали движению, но были согласованы с чиновниками. И в случае с Коксом решение властей было, по оценке Верховного суда США, дискриминационным. Сам устав городка был признан неконституционным и анти-цветным в духе 1965 г., так как чиновники могли выступать в качестве цензора распространяемых идей, что несовместимо с Конституцией. Решение буквально означает следующее - если разрешаете спонтанные демонстрации, разрешайте всем: муниципалитеты не могут требовать от организаторов акций, чтобы они представили сначала свои идеи на рассмотрение и одобрение, но в целом демонстранты не могут пикетировать где хочется и когда хочется.

Таким образом, современная правовая система США в части регулирования митингов и шествий полностью базируется на решении Верховного Суда "Кокс против Луизианы": в малых городках равность доступа, вне зависимости от идеологии, по согласованию с властями, в крупных городах - система законов, регулирующих правила подачи заявок.

Сегодня в США регулирование такого рода мероприятий отнесено в ведение властей штатов и на местах. Осуществляется оно на основе их специальных инструкций, которые вырабатываются, как правило, в ходе сотрудничества местных полицейских управлений с юристами, специализирующимися в области уголовного права и гражданских прав, а также на основе различных постановлений судебных инстанций (прецедентное право).

В США каждый штат или муниципалитет принимает свои акты по данному вопросу, исходя из собственных территориальных, национально-этнических, криминогенных и иных особенностей. Законодательное регулирование массовых мероприятий в одном штате может ощутимо отличаться от другого. Вместе с тем, практически везде дли проведения манифестации или митинга требуется получение специального разрешения на основе соответствующего заявления, бланк которого размещается на официальных веб-сайтах местных полицейских управлений или, например, Службы национальных парков, когда это относится к ее компетенции.

Выдача разрешений о проведении мероприятий производится по обязательному согласованию органов пожарной охраны, транспорта и полиции. При наличии согласия всех этих органов муниципалитет выдает организаторам специальный сертификат, удостоверяющий их официальное право на проведение манифестации, который должен быть предъявлен ими по первому требованию представителей полиции или других официальных представителей муниципалитета. Причем за муниципальными властями остается право "приостановить" использование городской территории, если, по их мнению, она необходима для нормального продвижения транспорта или для других общественных нужд. В некоторых городах и штатах США в требования муниципалитетов входят и такие обязательные условия, как запрещение проведения публичных мероприятий вблизи установленных органами власти "зон тишины", правительственных кварталов, административных зданий и т.п., что направлено на обеспечение максимального уровня порядка и безопасности в местах массового скопления людей.

В случае отсутствия разрешения или нарушения одного из его положений местные власти вправе пресечь мероприятие, вплоть до использования в этих целях спецсредств, и задержать его участников. Законность действий полиции в таких ситуациях может быть оспорена наблюдателями из Национальной гильдии юристов, которые могут быть приглашены организаторами акции. Кроме того, многочисленные НПО проводят специальные тренинги по организации и проведению публичных выступлений - с целью обеспечения их соответствия с действующим законодательством.

В Вашингтоне (округ Колумбия) для проведения демонстрации необходимо не менее чем за 15 дней подать заявку в Службу национальных парков столицы, или в полицейское управление города, или в полицию по охране Капитолия и правительственных зданий. В случае удовлетворения заявки, поданной в Службу национальных парков, дальнейшее оповещение городских служб о проведении мероприятия, включая полицию, которая при необходимости может осуществлять сопровождение (охрану) митингующих, осуществляет эта Служба. Без подачи заявки и проведения демонстрации без разрешения ее участники немедленно арестовываются. По некоторым оценкам, ежегодно, с учетом участников даже разрешенных демонстраций, аресту подвергается в среднем около тысячи человек.

В Бостоне порядок получения разрешения на манифестацию примерно такой же, как в Вашингтоне, причем минимальное время подачи заявки формально не установлено, а подается она на имя руководителя транспортного Департамента мэрии, который, собственно, и отвечает за регламент проведения таких мероприятий.
В Нью-Йорке разрешение на проведение митингов и маршей выдает городское полицейское управление. Заявка в трех экземплярах с указанием даты, места, времени и маршрута движения направляется организаторами за 45 дней. При этом один из экземпляров должен быть нотариально заверен.

Власти Нью-Йорка имеют право отклонить прошение, если в нем отсутствуют точные сведения о состоявшихся и планируемых на будущее аналогичных мероприятиях под эгидой этих же организаторов. Если в акции планируется участие нескольких организаций, то для каждой из них требуется отдельное разрешение.
Причиной отказа может стать и потенциальная возможность нанесения серьезного ущерба инфраструктуре города или окружающей среде. Так, например, в 2004 году окружной суд Нью-Йорка признал законным решение полиции отказать в проведении многотысячного митинга протеста против войны в Ираке и в защиту прав национальных меньшинств, который его организаторы намерены были провести на большой лужайке Центрального парка. Вердикт суда подтвердил право организаторов мероприятия на его проведение согласно первой поправке к Конституции, но предложил им сделать это в другом месте.

В Сан-Франциско разрешение на проведение массовых мероприятий также согласовывается с местной полицией. Стандартная анкета, заполняемая организаторами шествия, содержит сведения о цели акции, месте встречи демонстрантов, схеме их передвижения, описание видов технических и звуковых средств, используемых в ходе манифестации. Заявитель подписывается и под тем, что в случае нарушения сроков и времени проведения акции, а также действующих законов любым из его участников, митинг может быть досрочно прекращен властями. В приложении к заявке подписант обязуется создать все необходимые условия для пикетчиков, предусмотрев возможность участия инвалидов и людей с ограниченными возможностями. К обязательным требованиям относится установка необходимого количества туалетов, устранение возможных препятствий на пути следования демонстрантов. Если митингующие не планируют каких-либо перемещений, то организаторы должны расставить указатели входа и выхода с места проведения акции, а также, при необходимости, знаки, обозначающие наличие парковки, платных телефонов и т.п.

В Лос-Анджелесе разрешение на проведение публичных манифестаций оформляется в специальном отделении местной полиции. Заявка подается не позднее, чем за 40 дней, с обязательным приложением к ней расписки в соблюдении норм безопасности. При этом "добро" на акцию, дается Советом полицейского управления города. Этот орган, в случае необходимости, может вносить коррективы в планы организаторов относительно времени, места и типа демонстрации. В то же время, в виде исключения, допускается подача заявления о проведения манифестации и в более поздний срок при объяснении соответствующих причин такого шага.

В отличие от других городов, в Лос-Анджелесе существует ограничение по протяженности маршрута движения демонстрантов: он не должен превышать 5 км. Кроме того, "Город Ангелов" - один из немногих, где за разращение провести митинг или шествие необходимо заплатить $300 (в других местах это обычно делается бесплатно). Правда, в настоящее время, как указано на официальном сайте городской полиции, взимание "разрешительного" сбора приостановлено, но может быть возобновлено в любой момент.

Если мероприятие проводятся за счет третьих лиц, то в этом случае его организаторы должны иметь на руках документ, подтверждающий, что манифестация устроена на деньги спонсоров. Они же должны оплатить и все расходы, связанные с возможным изменением в схеме дорожного движения и перекрытием улиц. Если полиция не в состояния обеспечить безопасность движения в районе мероприятия, то это может тоже послужить поводом для отказа. В Лос-Анджелесе весьма забюрократизирована процедура выдачи разрешений на использование во время акций средств наглядной и звуковой агитации, а также транспортных средств, временных трибун и палаток. Все эти вопроси должны согласовываться с городской дорожной службой и пожарной охраной. В свою очередь, мэрия города может потребовать от организаторов обеспечить участников мероприятия необходимыми медицинскими и гигиеническими средствами (пост скорой помощи, туалеты и т.п.).

Cогласно УК штата Миннесота, "незаконное собрание" определяется так: "Когда три или более лица собираются, каждый из участников виновен в незаконном собрании, которое является мисдиминором , если собрание осуществляется: 1) с намерением совершить любое противозаконное действие или 2) с намерением выполнить любое намерение таким способом, что это будет нарушать или угрожать нарушению общественного спокойствия или 3) без противоправных намерений, но участники ведут себя таким образом, что это нарушает или создает угрозу нарушению общественного спокойствия"  .

Согласно УК штата Техас (Статья 42.03. Воспрепятствование автомобильному или иному передвижению), "(а) Лицо совершает посягательство [на общественный порядок], если, не имея на то законного права или привилегии, намеренно, осознано или по неосторожности: (1) препятствует движению по шоссе, улице, тротуару, железной дороге, водному пути […] или в любом другом месте, используемом для перемещения людей […], независимо от способа создания препятствий в результате только действий одного такого лица или также действий иных лиц; или (2) не подчиняется разумной просьбе или приказу уйти лица, которое как известно деятелю, или ему сообщили, является сотрудником правоохранительного органа […], уполномоченного осуществлять контроль на данной территории" . Наказание для таких преступлений предполагает штраф до $2000 и/или заключение  тюрьму на срок до 180 дней .

Наряду с общим законодательством, регулирующим организацию и проведения митингов и демонстраций, а также устанавливающим полномочия полиции во время их проведения, в большинстве стран существует также специальное законодательство, направленное на пресечение массовых беспорядков, включающее соответствующие полномочия полиции и даже армии.

В США законодательство о публичных беспорядках относит к ним любые нарушения общественного порядка, связанные с совершением акта насилия группой из 3 или более лиц, который вызывает непосредственную опасность или приводит к ущербу, или причинению телесных повреждений по отношению к не принадлежащим им собственности или другому лицу. Речь, в частности, идет о такого рода действиях, как преднамеренно осуществляемое в незаконном порядке обучение изготовлению и использованию огнестрельного оружия или взрывчатых веществ или других средств, которые могут помешать или неблагоприятно повлиять на исполнение любого рода функций, находящихся под охраной федерального правительства.

По разъяснению министерства юстиции, публичные беспорядки - это скопление группы людей, совершающих насильственные акты, либо хулигански себя проявляющих, чем они ставят под угрозу других граждан, либо собственность, либо общественное спокойствие . Состав такого правонарушения как публичные беспорядки предусмотрен нормативными актами местных органов власти (муниципалитетов). По одним установлениям такие беспорядки имеют место уже там, где противоправные действия совершают 2 человека, по другим - 10. К публичным беспорядкам примыкает и такое правонарушение как подстрекательство к публичным беспорядкам - попытка лица вовлечь других лиц в действия, образующие состав публичных беспорядков.

Полиции США предоставлено право производить аресты при массовых скоплениях людей или предъявлять определенные требования к собравшимся, в том числе, и требование "разойтись". Аресты или требования "разойтись" допустимы, если собравшиеся нарушают распоряжения местных властей, проводят демонстрации без соответствующего разрешения; если среди собравшихся раздаются прямые призывы к насильственным противоправным действиям; если собравшиеся блокируют движение на улицах либо каким-то образом угрожают другим гражданам; если собравшиеся допускают хулиганские или непристойные действия.

Вместе с тем, в законе о публичных беспорядках особо оговорено, что совершенная в устной или в письменной форме "защита идей", "выражение своих взглядов", если это не сопровождается призывами к совершению насилия, не может рассматриваться как подстрекательство к публичным беспорядкам или бунтам, а также как попытка "организовать, способствовать, поощрять их или участвовать в них". В юридической практике США имеются многочисленные случаи применения к участникам массовых выступлений и других законов США, положения которых в полном объеме либо частично касаются вопросов регулирования порядка организации и проведения массовых выступлений граждан.

ФРГ

Право граждан на уличные шествия и демонстрации закреплено в Конституции (статья 8): "все немцы имеют право принимать участие в мирных демонстрациях и собраниях без предварительной регистрации или специального разрешения при условии, что они не будут иметь при себе оружия". Практически таким же правом пользуются проживающие в ФРГ иностранцы, в отношении которых применяется оговорка, что "политическая деятельность иностранных граждан не должна противоречить международному праву, Конституции ФРГ или угрожать свободному демократическому обществу".

Законодательство запрещает проведение какой-либо пропагандистской или агитационной деятельности антиконституционным, т.е. незаконным организациям или политическим партиям. Это же относится и к общественным организациям и союзам, запрещенным специальным решением министра внутренних дел (например, неофашистским формированиям). Еще одним законом, который имеет общее запрещающее свойство в отношении демонстраций, является нормативный акт (так называемый "баннмайленгезетц"), в котором определены географические зоны и территории, где проведение массовых (публичных) собраний, митингов, маршей категорически запрещено, независимо от их характера или направленности. К этим зонам относятся, например, столичный правительственный квартал (резиденции Президента и Канцлера, ведомства Президента и Канцлера, Бундестаг, федеральные министерства) или резиденция Федерального Конституционного суда в Карлсруэ.

Правовое регулирование уличных демонстраций и митингов в Германии обеспечивается специальным Федеральным Законом "О собраниях и шествиях" 1953 года в редакции 1978 года . §1 закона гласит:

1. Каждый имеет право проводить публичные собрания и демонстрации и шествия и принимать в них участие.
2. Этим правом не обладает: 1) тот, кто лишен основного права на свободу собраний согласно статье 18 Основного закона; 2) тот, кто проведением подобных мероприятий или участием в них преследует цели партии, которая объявлена Федеральным конституционным судом антиконституционной согласно статье 21, ч. 2 Основного закона, либо одной из ее частей или заменяющей партию организации; 3) партия, признанная антиконституционной Федеральным конституционным судом согласно статье 21, ч. 2 Основного закона, или 4) объединение, запрещенное статьей 9, ч. 2 Основного закона.

§16 закона обозначает территории, запрещенные для митингов и демонстраций: "п. 1. Публичные собрания вне помещений и демонстрации и шествия запрещаются в находящихся под защитой закона ближайших окрестностях законодательных органов Федерации или земель, а также Федерального конституционного суда. Также запрещается призывать к проведению публичных собраний вне помещений и демонстраций и шествий в местах, указанных в первом предложении; п. 2. Находящиеся под защитой закона ближайшие окрестности законодательных органов Федерации и Федерального конституционного суда устанавливаются федеральным законом, а находящиеся под защитой закона ближайшие окрестности законодательных органов земель устанавливаются земельными законами.

Любое массовое мероприятие, собрание или демонстрация в обязательном порядке должны быть санкционированы властями. Это касается мероприятий как проводимых в помещении (собрания, митинги), так и на улице, под открытым небом (демонстрации, марши, митинги). Согласно этому Федеральному закону, разрешения выдаются полицейскими властями.

В данном законе установлено, что организаторы общественного собрания под открытым небом или демонстрации, шествия и иных мероприятий (даже если в них принимают участие всего три человека), должны подавать письменное заявление в соответствующий орган полиции не позднее, чем за 48 часов до начала заявленного мероприятия. В противном случае на мероприятие (независимо от его характера) накладывается запрет. Организатор собрания, митинга или демонстрации может публично объявлять о проведении мероприятия и распространять приглашения задолго до направления заявки в полицию. Однако публичные объявления и приглашения не заменяют официального запроса в полицию. Заявка о намерении провести публичное мероприятие может быть сделана устно по телефону, письменно, путем оформления в территориальном полицейском участке в форме специального протокола, или направлено по почте. В последнем случае учитывается не время отправки заявки организатором мероприятия, а точное время поступления документа в полицию.

В заявке должны быть указаны: сведения о месте, времени, целях мероприятия, графике его проведения; данные об организаторах и лицах, ответственных за поддержание порядка во время проведения мероприятия. Транспаранты и лозунги, используемые в демонстрации, не должны содержать призывов к нарушению общественного порядка и уголовных преступлений, а также оскорблений в адрес кого бы то ни было. Они не должны в целом противоречить и положениям конституции страны. В законе отдельно оговорено, что сведения о целях и характере планируемого публичного мероприятия необходимы, прежде всего, для своевременного определения потенциальных опасностей (возможных провокаций, антидемонстраций, столкновений с противоположно настроенными группами, организациями).

Закон предписывает указывать в заявке не только их фамилию, имя, принадлежность к той или иной политической партии организаторов мероприятия и лиц, ответственных за ее проведение, но и домашние адреса и телефоны. Это необходимо в тех случаях, когда следует уведомить организатора об официальном запрете мероприятия, внесении каких-то изменений в порядок его проведения или обсудить с ним спорные вопросы (например, маршрут движения демонстрации). §15 (п. 1) закона о собраниях гласит: "Компетентный орган может запретить проведение собрания либо демонстрации и шествия или поставить их проведение в зависимость от определенных условий, если к моменту, когда должно быть отдано соответствующее распоряжение, имеются явные признаки того, что в результате проведения собрания или демонстрации и шествия под непосредственной угрозой окажутся общественная безопасность или установленный порядок".

Законодательство ФРГ в отдельных случаях допускает и проведение так называемых спонтанных (стихийных) публичных выступлений граждан (т.е. носящих срочный, заранее не запланированный характер). В исключительных случаях могут проводиться публичные мероприятия по поводу только что произошедших или ожидаемых в ближайшее время событий без подачи предварительной заявки и согласования с властями. Такими событиями могут быть политические решения, массовые мероприятия, другие демонстрации. Власти ФРГ идут на санкционирование таких мероприятий, если организатору удается убедительно обосновать, что двухдневная отсрочка сделает задуманную демонстрацию ненужной, например, перед планируемым принятием правительством какого-либо политического решения. При этом особо оговаривается, что такие (спонтанные) мероприятия не должны планироваться заранее, в противном случае они в обязательном порядке подлежат запрету или пресечению. Так, полиция незамедлительно запрещает проведение "спонтанной" демонстрации, если ее организаторы раздают печатные материалы или используют заготовленные заранее плакаты, транспаранты.

В немецком законодательстве детально регламентированы все аспекты проведения массовых мероприятий - от руководства данным мероприятием до его финансирования. В нем закреплены самые различные формы правоограничений, направленные на предотвращение любых эксцессов во время демонстраций, митингов или собраний.

Законодательство Германии запрещает органам власти вводить какие-либо общие запреты, ограничивающие право граждан на проведение демонстраций. Запрет властей может и должен касаться только конкретного мероприятия. Налагая запрет на проведение публичного мероприятия, власти по своему усмотрению могут принимать меры по его прекращению, в том числе и принудительного характера - действия по рассредоточению людей, но юридическая ответственность и санкции могут применяться только против организаторов или лиц, ответственных за проведение мероприятия. В отношении же рядовых участников публичного мероприятия, а также лиц, просто присутствующих на мероприятии, меры административного воздействия не применяются. Предполагается, что участники демонстрации в большинстве случаев  не ставятся в известность о том, что за несколько часов до ее начала демонстрации полиция наложила на ее проведение запрет. Не могут применяться юридические санкции к рядовым демонстрантам и в тех случаях, если допускаются какие-то отклонения от установленного порядка проведения мероприятия. Ответственность за такие нарушения несет организатор демонстрации.

Таким образом, организатор выступает в роли юридического лица и несет ответственность за поддержание порядка, соблюдение регламента, предотвращение инцидентов и т.п. Все эти задачи организатор должен решать самостоятельно, без участия полиции. Полицейские органы, тем не менее, "призваны обеспечивать общественный порядок, а также защищать право граждан на проведение демонстрации". Полиции предписывается всячески поддерживать организатора в ходе мероприятия. Организатор мероприятия несет ответственность за своевременное прекращение демонстрации и рассеивание людей. Если этого не происходит, власти имеют право насильно рассредоточить демонстрацию. Для поддержания порядка, особенно во время крупных мероприятий, организатор демонстрации или митинга может использовать специально предусмотренных для этой цели лиц. Об этом намерении он обязательно указывает в заявке, а полиция санкционирует или запрещает их использование. Обеспечивающие порядок лица должны во всем подчиняться организатору, а также иметь соответствующий отличительный знак (как правило, белая повязка с надписью "дежурный").

В соответствие с законом все демонстранты обязаны выполнять все указания организатора и "дежурных", соблюдать порядок, принимать меры по пресечению конфликтов и беспорядков. Участникам демонстрации или марша запрещается, например, выкрикивать лозунги или развертывать транспаранты, противоречащие основной цели демонстрации. По окончании мероприятия его участники не обязаны немедленно расходиться; это предписывается лишь в тех случаях, если демонстрация прервана по распоряжению полиции. В этом случае может сформироваться новая демонстрация, которую полиция будет рассматривать как спонтанную, причем ее инициатор может выступать и в роли организатора.

Власти ФРГ широко используют предусмотренное законом право исключать одного или нескольких участников из демонстрации, митинга. Обычно эта санкция применяется против нарушителей порядка, особенно во время движения колонны. Например, запрещается нарушать порядок движения колонны, которая должна быть замкнутой. Если отдельные лица или группа демонстрантов отстала от основной колонны (для скандирования и т.п. действий), полиция может расценить это как выход из ее состава и не допустить повторного присоединения к ней. Нельзя двигаться параллельно основной колонне, нарушать ее порядок.

Преследуются законом "грубые помехи" нормальному ходу мероприятий (например, скандирование хором "браво" после каждой фразы выступающего на митинге, использование дымовых или зловонных шашек, громко включенные аудиосистемы). В то же время допускаются отдельные выкрики несогласия с выступающим, высказывания противоположных мнений, призывы к дискуссии, которые, однако, не должны использоваться как средство для срыва мероприятия.

Практически в каждом крупном городе ФРГ (в том числе, в административных центрах земель) имеются зоны, в которых запрещено проведение демонстраций, митингов, пикетирования и иные выступления. Как правило, это кварталы, где размещаются высшие земельные и городские органы власти. Власти всех уровней (федеральные, земельные, городские) наделены правом запрещать дальнейшее проведение демонстрации, если в ходе ее создается угроза причинения ущерба, как людям, так и материальным ценностям.

В соответствии с действующим законодательством, полиции предоставлены широкие права при разгоне демонстраций. Она имеет право применять силу и меры физического воздействия - резиновые дубинки, слезоточивый газ, водометы, а при необходимости, по усмотрению самих полицейских, и огнестрельное оружие. Основаниями отмены массового мероприятия в стране служат невыполнение требований полиции об исключении из числа участников определенного лица (или лиц); о прекращении публичных высказываний, провоцирующих насилие и беспорядок; о прекращении участия в массовом мероприятии лиц, грубо нарушающих общественный порядок и других указаний должностных лиц полиции.

Законодательство предусматривает, что "полиция, в отличие от других государственных органов, имеет дело с опасными для порядка ситуациями, предполагающими принятие срочных решений", а потому наделена дискреционными полномочиями решать, какие меры необходимо использовать для устранения угрозы общественному порядку.

Для сохранения или восстановления общественного порядка и безопасности Земля может просить о направлении к ней подразделений федеральной пограничной охраны для оказания помощи своей полиции, если последняя не может сама выполнить эти задачи (статья 35 Конституции ФРГ). В октябре 1950 года федеральным правительством ФРГ была создана полиция готовности (Bereitschaft Polizei), предназначенная для подавления беспорядков, несанкционированных демонстраций, забастовок. Ее подразделения имеются в каждой Земле, численность их, как правило, до тысячи человек, находятся они на казарменном положении. В обычных условиях они подчинены министру внутренних дел Земли, но в случае "угрозы свободному демократическому строю" передаются в распоряжение федерального министра внутренних дел.

Согласно закону о собраниях, руководитель демонстрации (главный организатор) должен лично позаботиться о ее нормальном проведении. Для этого он имеет право привлечь себе на помощь общественных распорядителей, которые должны иметь при себе белые нарукавные повязки. В законе отмечается, что руководитель демонстрации несет личную ответственность за поддержание порядка на улицах во время проведения демонстрации. Причем все эти задачи он должен решать самостоятельно, без вмешательства полиции, однако законом предписывается всячески поддерживать организаторов публичных мероприятий, проводимых в соответствии с законом. Помимо перечисленных,  закон возложил на всех лиц, участвующих в проведении публичных мероприятий, обязанность выполнять указания организаторов и распорядителей и соблюдать порядок.

Продолжение читайте здесь Часть 2

Комментарии
Прямой эфир