Тяжелая доля: невостребованные участки хотят забрать без суда
В Совете Федерации провели несколько мероприятий, на которых обсуждали землеустройство. Среди прочего затронули проблему, касающуюся более 15 млн га земли в стране. Речь идет о невостребованных земельных долях, которые раздавали в качестве паев сотрудникам колхозов. Сенаторы заявили, что разработку законопроекта надо ускорить. Это даст старт процессу внесудебной системы передачи таких земель муниципалитетам с дальнейшей реализацией. Как собираются решать проблему и как в ряде регионов справляются с ней сейчас, разбирались «Известия».
Что предлагают делать с долями
Проблем с учетом земель сельскохозяйственного назначения на самом деле много, а невостребованные доли — лишь одна из них. Ее обсуждали на круглом столе на тему «Проблемы постановки на кадастровый учет земель сельскохозяйственного назначения» 12 апреля в Совете Федерации.
Зампред комитета Совфеда по экономической политике Алексей Синицын напомнил, что «необходимость ускоренного вовлечения в оборот земель, которые находятся в невыделенных долях», была подчеркнута на совещании у президента о мерах социально-экономической поддержки регионов 16 марта.
Заместитель директора департамента мелиорации, земельной политики и госсобственности Минсельхоза Анастасия Умеренко рассказала о разработке проекта закона по невостребованным долям. Речь идет об участках, права на которые не зарегистрированы, а местонахождение финального собственника не удается установить. Умеренко говорит, что чаще всего это угодья в плодородных землях. Сейчас их можно передавать в собственность муниципалитета, но только через суд. Минсельхоз хочет упростить процедуру.
— Был разработан внесудебный порядок, который предусматривает с 2025 года возникновение права муниципальной собственности на эти доли, — сказала она на круглом столе. — До этого периода муниципалитеты будут собирать информацию, формировать списки невостребованных долей, и при отсутствии возражений такие доли будут переходить в муниципальную собственность.
Юрист Platforma.Legal Александра Тихомирова поясняет, что по законопроекту земельная доля может быть признана невостребованной, только если право собственности не зарегистрировано в ЕГРН и правообладатель не передал ее в аренду или не распорядился ею иным образом в течение трех и более лет подряд.
— До 1 января 2025 года муниципалитет, согласно законопроекту, даже не являясь собственником таких долей, вправе передавать их в аренду и принимать участие в собрании участников долевой собственности, — сказала она «Известиям».
Специалист подчеркивает, что эти поправки регулируют только случаи, когда право на земли не оформлено и не отражено в ЕГРН — это не касается оборота поросших бурьяном земель, у которых есть владелец.
Умеренко также указала, что остается проблема с долями, права на которые были зарегистрированы в установленном порядке. Их по действующему законодательству нельзя признать невостребованными, а иногда очень нужно. Эта проблематика, заметила представитель Минсельхоза, озвучивалась в марте представителями регионов, и она требует отдельного урегулирования. В предложенном законопроекте проблема пока не решается, ее надо отдельно прорабатывать, так как есть достаточно много возражений по этому поводу.
Внести законопроект в Госдуму и запустить процесс его принятия быстро не удается. В документе есть и вторая часть, касающаяся защиты сельхозугодий, которая требует значительных затрат. Минсельхоз просит разделить законопроекты, чтобы внести документ о невостребованных долях к осенней сессии. Сенаторы попросили ускорить процесс внесения. «Известия» направили запрос в Министерство сельского хозяйства о возможности ускорить принятие законопроекта и саму процедуру передачи таких долей в собственность муниципалитетов.
Откуда взялись невостребованные доли
В пояснительной записке к законопроекту Минсельхоза говорится, что по состоянию на 1 января 2019 года в России более 50 млн га земельных участков сельхозназначения находились в долевой собственности. Из них 15,3 млн га занимают земельные участки, внесенные органами местного самоуправления в списки невостребованных. Число таких долей постепенно снижается: в 2014 году их было 18,1 млн га, в 2018-м они занимали 6,8% от общей площади земель сельскохозяйственного назначения, а в отдельных субъектах — от 20% до 26,5%.
Действующий порядок признания права муниципальной собственности часто делает невозможной процедуру вовлечения этих земель в оборот, так как в муниципалитеты идут в суд при отсутствии ответчика, говорится в пояснительной записке.
Александра Тихомирова замечает, что раньше невостребованные участки, как правило, принадлежали колхозам. А после роспуска права на земельные паи в процессе приватизации были переданы сотрудникам.
— А те, в свою очередь, фактически не осуществляют владение такими участками, — сказала она.
Директор Центра агропродовольственной политики РАНХиГС Наталья Шагайда отмечает, что цель законопроекта просматривается плохо, так как изъятие невостребованных долей далеко не везде может способствовать возвращению земель в оборот.
— Оформление землепользования по договору с дольщиком требует желания пользователя, во-первых, обрабатывать землю, а во-вторых — ее оформить, что довольно муторно, — сказала Шагайда «Известиям». — Таким образом, не все участки в счет невостребованных долей являются неиспользуемыми и не все неиспользуемые участки в счет земельных долей даже после перехода в права муниципалитета будут востребованы для сельского хозяйства. Возможно, что таким образом хотят заполнить ЕГРН, поскольку после перехода прав муниципалитетам эти доли туда попадут.
Она добавила, что уже дважды менялись организации, которые вели реестры собственников. Сначала этим занимались администрации районов, потом — земельные районные комитеты.
— В 1998 году создали органы по регистрации прав с пустым реестром и не перенесли туда ранее возникшие права, — сказала Шагайда. — Права заполнялись по мере распоряжения земельными долями, юридического оформления и формирования новых землепользований за счет долевых земель.
Всё это привело к тому, что по долевым землям часть сведений внесена, а по части долей в ЕГРН — пустота. Муниципалитеты хотят оформить эти доли на себя. По ныне действующим правилам это можно сделать только через суд, но нет ни одного места, где можно было бы выяснить список собственников земельных долей. Суды в связи с отсутствием информации о владельце доли нередко отказывали муниципалитетам в этом праве.
Шагайда подчеркивает, что «невостребованные земли» не равны «неиспользуемым».
— По сути, там, где есть спрос на землю, сельхозпроизводители могут использовать и невостребованные земли, — говорит она. — А там, где спроса нет, неиспользуемые могут быть невостребованными.
По ее словам, бывают случаи, когда сельхозпроизводители используют участки в счет долей на основе договоров, а также и то, что формально относится к невостребованным земельным долям. Эти доли, по сути, также подпадут под законопроект Минсельхоза — и муниципалитеты получат право на невыделенную, но используемую долю.
— Тогда по закону эту используемую долю нужно предложить купить тому, кто ею уже пользуется, — замечает Шагайда. — Так и происходит повсеместно там, где велик спрос на земли.
Где сталкиваются с невостребованными землями
Шагайда считает, что законопроект будет иметь локальное значение — станет использоваться на территориях, где земля является ценностью. На работу по выделению таких земель и постановку на кадастровый учет муниципалитетам потребуются затраты, которые вовсе не обязательно удастся отбить.
— Нужно задаться вопросом, будет ли на практике муниципалитет заинтересован в возрождении сельского хозяйства на указанных землях, — отмечает, в свою очередь, Александра Тихомирова. — Земли, брошенные более 20 лет назад, фактически непригодны для аграриев. Для их восстановления требуются существенные финансовые вложения. Либо мы увидим перевод указанных земель, не отнесенных к категории особо ценных, в другую категорию, не связанную с сельским хозяйством — например, земли населенных пунктов.
Однако как раз в регионах, где земля не так ценна, наблюдаются самые большие проблемы с невостребованными долями. Сенатор Алексей Кондратенко сказал «Известиям», что по этому поводу обращались власти Калининградской области, где достаточно большие земельные массивы по сути выпадают из эксплуатации. Президент Ассоциации фермерских хозяйств, личных подсобных хозяйств и кооперативов Ленинградской области и Санкт-Петербурга Михаил Шконда также замечает, что инициативу считает важной. В регионе немало земельных участков, которые когда-то были выделены в паи, но за ними просто никто не пришел и не поставил на учет.
— Люди просто могли вообще ничего с ними не делать или попытались, но бросили — причины всегда разные, — сказал он «Известиям». — Наказать за это невозможно, а земля зарастает. Мы ее просто теряем.
Генеральный директор агрохолдинга «Степь» Андрей Недужко отметил, что проблема невостребованных земель остро стоит в Сибири, но не в регионах присутствия его компании на юге России. Однако сталкиваться с ней приходится везде.
— Но и в районах расположения хозяйств агрохолдинга есть подобные невостребованные земли, получить право на обработку которых действительно непросто, — сказал он «Известиям». — Упрощенный порядок передачи невостребованных земель в муниципальную собственность с дальнейшей передачей их в пользование сельхозпроизводителям может положительно сказаться на развитии отрасли. Каждый гектар должен обрабатываться и приносить пользу. При этом законодательные механизмы должны быть понятны и прозрачны, чтобы не допускать злоупотреблений.
Как осваивают невостребованные земли сейчас
Новый порядок может повлечь за собой конфликты в ряде регионов, где землю используют вне зависимости от статуса. Однако на местах чиновники, заинтересованные в освоении всей земли, находят другие способы.
Об одном из таких примеров рассказал начальник отдела развития агропромышленного комплекса, природных ресурсов, экологии, СНТ и муниципального контроля администрации Луховиц Московской области Александр Лагутин. Большая часть невостребованных долей земли в городском округе была неиспользуемой.
— Было много бесхозяйных земель и непонятно, кто владелец, — рассказал он. — Мы перелопатили старые постановления администраций и нашли много отказников: фермы или предприятия отказывались от земель, но документы зависли, земля никуда не пошла. Эти участки мы поставили на кадастровый учет и перевели в муниципальную собственность, чтобы затем предоставить в аренду.
Оставшиеся свободные земли в городском округе Луховицы просто стали межевать, придав им статус земель неразграниченной госсобственности. Так называется земля, на которую нет правоудостоверяющих документов. И такие размежеванные участки тоже предоставили в аренду.
— Мы пошли по немного упрощенному пути, хотя в этом и был определенный риск, — пояснил «Известиям» Александр Лагутин. — Например, у нас была свободной 1 тыс. га земли. На основании обнаруженных постановлений конца 1990-х — начала 2000-х нам удалось выделить там около 300 га. А что делать со всеми остальными? И мы поставили эти невостребованные доли на кадастровый учет как зоны неразграниченной госсобственности.
Изначально администрация пыталась разобраться в рамках действующей системы передачи невостребованных долей в муниципальную собственность. Однако быстро поняли, что найти владельцев долей очень сложно. Особенно тех, кто получил и не использовал их до 1998 года (когда появилась система регистрации): кто-то умер, по каким-то документов просто нет.
По сути, риск избранного в Луховицах пути в том, что владельцы невостребованных долей могут объявиться и через суд доказать, что земля принадлежит им. Однако с подобным до сих пор не сталкивались.
— Паи выдавали с 1993 года, прошло почти 30 лет. Кому нужно было, те уже воспользовались долями, — сказал Лагутин. — Но даже по суду будет очень тяжело доказать, что именно здесь у тебя был земельный участок. Почему кто-то решил, что земля именно здесь? Ведь никаких межевых планов не было. Поэтому у нас всё устоялось, сейчас всё нормально.
Наталья Шагайда соглашается, что процедуру нужно упрощать, а сложившийся путь через изъятие неиспользуемых земельных долей считает бесперспективным. Именно потому, что трудно установить точный список первичных собственников, тех, кто ими остается, и тех, кто не распорядился.
— Нужно идти именно от неиспользуемых земель, — говорит она. — Если видим неиспользуемые участки, тогда обращаемся в администрацию, и если установить собственника нельзя — частного или государственного, в том числе и по неразграниченным землям, — тогда нужен механизм действий администрации в интересах неустановленного собственника: передача в аренду или даже безвозмездное пользование, а по истечении каких-то лет признавать право собственности муниципалитета.
Также можно провести ревизию участков с целью выделения тех, в которых используют больше земли, чем оформлено по договорам с дольщиками.
— Эти доли точно могут дать доход в казну муниципалитета, так как эта земля нужна, — говорит Шагайда.
Что еще предлагают делать с землей
Работа с невостребованными долями — лишь малая часть того, что предстоит сделать землеустроителям страны.
В России принята Государственная программа эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса. Ее главной целью в Минсельхозе называют вовлечение в оборот 13,2 млн га неиспользуемых земель. Всего в стране, по данным замминистра сельского хозяйства Светланы Ходневой, их более 40 млн га.
Среди проблем называют отсутствие актуальной и достоверной информации о неиспользуемых участках, единой методики оценки пригодности и целесообразности возврата таких угодий. На круглом столе в Совфеде Алексей Кондратенко напомнил также о законопроекте, который совершенствует порядок изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. По его словам, процедура в законодательстве описана, но на практике работает плохо.
Законопроект также упрощает изъятие неиспользуемой земли. Сейчас Россельхознадзор должен фиксировать отсутствие работ на ней, и только после этого начинается процедура изъятия.
— На деле фактическое время процедуры изъятия земельного участка составляет от четырех до пяти лет, — сказал Кондратенко «Известиям». — Слишком долгая процедура, в которой есть к тому же лазейки для собственников: они могут формально менять владельца при начале проверки Россельхознадзора, чтобы затянуть процессы.
Законопроект сокращает срок принудительного отчуждения земельных участков: не нужно будет ждать три года, факт неиспользования будут фиксировать сразу, если это очевидно, рассказал сенатор. После этого будет вводиться запрет на регистрацию перехода права собственности на земельный участок.
Светлана Ходнева также добавила, что в стране впервые за 25 лет будет проведена инвентаризация земель сельхозназначения. В результате будет составлена федеральная карта-схема. По ряду регионов работа начинается уже в этом году, а закончить составление карты в министерстве надеются к 2025 году.
