Все поправимо: экономисты прогнозируют реформу бюджетного правила
Бюджетное правило в ближайшие годы будет переписано. Такой прогноз сделали опрошенные «Известиями» эксперты ведущих экономических институтов страны. Хотя в кризис оно показало себя достаточно прочной и эффективной конструкцией, наступившая новая реальность диктует иные принципы бюджетной политики, уверены специалисты. На ближайшие годы ряд параметров правила, в частности, ограничения по сумме расходов, заморожены, но к 2022-му всё должно вернуться на круги своя, заверял ранее глава Минфина Антон Силуанов. На прошлой неделе его точку зрения поддержал основной оппонент консолидации казны, первый вице-премьер Андрей Белоусов.
Отдельные параметры
«Известия» попросили специалистов ведущих экономических вузов страны — МГУ, РАНХиГС, РЭШ, РЭУ им. Плеханова, Финансового университета и НИУ ВШЭ — оценить, насколько актуальным после пандемии будет бюджетное правило — основа фискальной политики государства.
Все респонденты сошлись во мнении, что отдельные корректировки, пусть и несущественные, неизбежны. В то же время часть экспертов отметила, что в целом правило достаточно эффективно сработало в кризис и позволило сгладить урон от колебаний цен на нефть. В этом году и следующем Минфин уже согласился приостановить действие отдельных его параметров. В частности, правило диктует в том числе и предельный объем расходов бюджета. Это ограничение временно снято. Но к 2022 году ведомство планирует восстановить систему в прежних параметрах. Аналогичную точку зрения на прошлой неделе высказал и первый вице-премьер Андрей Белоусов, в целом известный скорее как сторонник мягкой фискальной политики.
Бюджетное правило предназначено для снижения зависимости от поступлений при продаже энергоресурсов и для стабилизации экономики в целом. По его действующей редакции, казна верстается исходя из так называемой базовой стоимости нефти в $42,4 за баррель Urals. Все доходы, полученные от сбыта энергоресурсов по более высоким ценам, консервируются в ФНБ и не используются в качестве источников для расходов бюджета. Если стоимость Urals падает ниже $42,4, ФНБ компенсирует бюджету недополученные поступления.
Кроме этого, правило регламентирует предельную сумму трат казны. Она зависит от базовых поступлений от продажи нефти и доходов, не связанных с энергоресурсами, — ненефтегазовых. Иными словами, расходы не могут быть увеличены, если доходы остаются неизменными или падают. В этом году бюджет получит дополнительные средства — 1 трлн рублей от сделки по Сбербанку. Теоретически затраты казны могут быть увеличены максимум на эту сумму.
Не закон божий
Бюджетное правило должно стабилизировать ожидания относительно фискальной политики и обеспечивать макроэкономическую предсказуемость, но нынешняя конструкция действует уже как минимум в пятой редакции, отметил директор Центра исследования экономической политики МГУ Олег Буклемишев. Проблема не столько в отдельных его параметрах, сколько в механике: если не менять правило, то объем резервов на горизонте, например, 10 лет будет либо стремиться бесконечно вверх, либо к нулю, поэтому корректировки принципа неизбежны, уверен Олег Буклемишев. Структура налоговых поступлений, образ жизни, особенности потребления радикально поменялись, в новой реальности уже не обязательно именно нефть будет источником сверхдоходов, подытожил экономист.
Бюджетное правило, и прежде всего механизмы распределения ФНБ придется так или иначе адаптировать под новые условия, согласился директор Центра региональной политики РАНХиГС Владимир Климанов. Горизонт планирования изменился, продолжать копить нет никакого смысла. Например, может быть повышена цена отсечения — это позволит расходовать больше резервов, добавил эксперт.
Российская экономика в целом пережила уже все возможные сценарии: роста цен на нефть до $100 за баррель и их падения до $20, спада экономики во время высокой стоимости энергоресурсов и наоборот и так далее. Бюджетное правило нужно смоделировать с учетом возможных базовых вариантов развития ситуации, тогда оно станет предсказуемым и эффективным, резюмировал он.
Той же точки зрения придерживается и директор Центра конъюнктурных исследований НИУ ВШЭ Георгий Остапкович. Он добавил, что этот кризис особенно ударил по доходам населения. Исключительно за счет кредитов проблему решить будет сложно, поэтому бюджетное правило придется так или иначе смягчать, это ведь «не закон божий».
Цена отсечения — не фундаментальный показатель, а настраиваемый параметр, добавил директор центра финансовой политики Финансового университета при правительстве РФ Вадим Понкратов. По мере восстановления мировой экономики и роста спроса на энергоресурсы целесообразно было бы повысить базовую цену нефти до $50 за баррель, уверен он. Это пограничный уровень для производителей сланцевой нефти, и он позволяет стабильно накапливать достаточный уровень ликвидных средств в ФНБ, не лишая экономику подпитки.
Смысла нет
Впрочем, часть опрошенных экономистов к перспективам перемен в бюджетном правиле относятся довольно сдержанно. Говорить об отмене или приостановке этого механизма пока преждевременно, заявила эксперт РЭУ им. Плеханова Алла Чалова. Вместе с тем действующий принцип ежегодной индексации цены отсечения на 2%, который определяет базовые нефтегазовые доходы бюджета, противоречит новой нефтяной реальности, когда черное золото закрепилось на уровне ниже $45. Это будет вести к накоплению дефицита. Но переформатирование к уровню ниже $40 поставит крест на проведении активной фискальной политики за счет расходов. Поэтому несмотря на то, что в период пандемии и возможны отдельные корректировки бюджетного правила, радикально его менять смысла пока нет.
По мнению ректора РЭШ Рубена Ениколопова, вероятность того, что бюджетные принципы будут сильно меняться, достаточно низкая. Во время кризиса правило сработало хорошо: механизм предотвратил панические настроения, бегство инвесторов, отток средств из российских ценных бумаг и госдолга. Тем не менее минимальные изменения, не подрывающие основ правила, вполне возможны.
В пресс-службе Минфина на просьбу «Известий» прокомментировать вероятность изменений бюджетных принципов напрямую не ответили, но заявили, что пандемия доказала эффективность действующей системы правил. Она позволила «локализовать» нефтяную волатильность, обеспечивая устойчивость к различного рода шокам.
Хороший для Минфина вариант — описание исчерпывающего списка событий, которые могут приводить к приостановке действия основного правила (в мировой практике называемые escape clauses), а также формальное ограничение времени, на которое такая приостановка производится, полагает замдиректора группы суверенных рейтингов и макроэкономического анализа АКРА Дмитрий Куликов. Реакция бюджета на кризисные ситуации может быть, к примеру, описана в кодексе — это бы повысило предсказуемость действий государства, что в том числе было бы положительным сигналом для инвесторов в российский госдолг.
