Уже не торг: во время пандемии выросла доля неконкурентных закупок
Новый мониторинг Минфина не показал снижения участия в закупках госкомпаний и бюджетных учреждений, однако именно этот тренд наметился в конце прошлого года и закрепился в этом, утверждают представители торговых площадок. Инсайдеры отрасли отмечают, что система закупок в настоящее время не лишена недостатков, но Минфин России и другие компетентные органы власти активно работают в направлении совершенствования законодательства в сфере закупок. Подробнее — в статье «Известий».
Защита капитала в форс-мажоре
Прошлый год ожидаемо продемонстрировал падение отраслевых показателей по закупкам в рамках 223-ФЗ, заявил «Известиям» генеральный директор площадки «РТС-тендер» Владимир Лишенков. Речь идет о государственно-корпоративных закупках (закупках госкомпаний, монополий, бюджетных учреждений на заработанные ими средства и др., которые регулируются законом 223-ФЗ). При этом другим законом — 44-ФЗ — регулируются так называемые государственные закупки на средства бюджета и в рамках контрактной системы.
— Падение закупок в 2020 году связано в первую очередь с распространением коронавирусной инфекции, «нерабочими днями» в апреле, простаиванием производства, переводом сотрудников на удаленный режим, скачками курсов валют (а в 223-ФЗ есть и валютные договоры), — объясняет эксперт сервиса «Контур.Сопровождение торгов» Елена Ежова. — В связи с этим заказчикам пришлось пересматривать спланированные закупки. Это происходило и по 44-ФЗ, и по 223-ФЗ. Так, к примеру, стали отменять тендеры на проведение мероприятий, урезать второстепенные затраты, делать переоценку своих потребностей, снижать закупку продовольственных товаров.
Директор «РТС-тендер» добавляет, что менеджмент компаний сохранял «подушку безопасности» в ситуации форс-мажора и защищал капитал. Кроме того, закупки прошлого года укрупнялись, таким образом заказчики экономили на стоимости размещения одной закупки.
— Несмотря на то что новый мониторинг Минфина не показал снижения участия в закупках, именно этот тренд наметился в конце прошлого года и закрепился в этом, — констатирует Владимир Лишенков. — Мы как закупочная площадка наблюдаем снижение состоявшихся процедур по всем рынкам. Причина — экономические последствия пандемии с отложенным эффектом: рост цен на материалы, разрыв цепочек поставок, закрытие бизнеса.
Как следствие, указывает глава «РТС-тендер», отказ предпринимательства от долгосрочных контрактов из-за ценовых рисков, уход в неконкурентные процедуры и в бумажную форму, то есть в те области, борьба с которыми всегда являлась приоритетным вектором развития закупочной отрасли.
В соответствии с отчетом Минфина РФ о мониторинге применений 223-го закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (есть в распоряжении «Известий»), госкомпании в 2020 году заключили 1,5 млн договоров на общую сумму 19,9 трлн рублей, что на 6% меньше аналогичного показателя 2019 года (21 трлн рублей). Более половины договоров (941 тыс.) было заключено по результатам неконкурентных закупок. Их объем составил 13,8 трлн рублей (69% от общего объема закупок). Соответственно, на конкурентные закупки пришлось 561 тыс. договоров (37%) на 6,2 трлн рублей (31%).
Почти все неконкурентные контракты были заключены по результатам закупок у единственного поставщика — 780 тыс. договоров (52%) на 12,3 трлн рублей (62%), уточняют в Минфине. Еще 333 тыс. договоров (22%) на 4,2 трлн рублей (21%) были заключены по результатам закупок, проведенных «прочими» способами. При этом ведомство подчеркивает, что в большинстве своем «прочие» способы проведения закупок являются конкурентными.
Как сказано в отчете министерства, немногим более половины всех договоров предусматривали привлечение поставщиков работ, услуг в области строительства (3,4 трлн рублей) и финансов (7,4 трлн рублей). Вместе с тем в отчете Минфина также отмечается, что в прошлом году было расторгнуто 89 тыс. договоров на общую сумму 832,9 млрд рублей.
«Известия» обратились с запросами в Счетную палату и ФАС с просьбой верифицировать и интерпретировать приведенные Минфином цифры.
В чем причины роста неконкурентных поставщиков
Старший юрист Экспертного центра Института госзакупок Снежана Постовалова полагает, что в 2020 году на увеличение объема закупок у единственного поставщика обоснованно могла повлиять пандемия и меры, предпринятые органами власти в целях предотвращения распространения коронавирусной инфекции. В сложившихся условиях, когда затраты времени на проведение длительных конкурентных процедур были нецелесообразны, закупки у единственного поставщика могли стать оптимальным вариантом для своевременного и эффективного удовлетворения потребности заказчика и обеспечения возможности его функционирования в нормальном режиме, отмечает Снежана Постовалова.
Еще одним фактором, который также мог отразиться на статистике, подчеркивает эксперт Института госзакупок, является закрепленное законом № 223-ФЗ право заказчиков предусмотреть в положении о закупке и впоследствии осуществлять закупки способами, формально не являющимися конкурентными, но имеющими признаки состязательности, то есть предполагающими возможность участия в них неопределенного круга лиц.
— К показателям, указанным в отчете Минфина, нужно относиться очень взвешенно, ибо они могут лечь в основу неверных решений, — объясняет гендиректор Центра эффективных закупок, член экспертного совета при правительстве РФ Кирилл Кузнецов. — Серьезными факторами, повлиявшими на рост доли неконкурентных закупок, стали радикальное изменение правила государственно-корпоративных закупок и рыночной ситуации в целом.
Стоит напомнить, что для заказчиков начиная с 2021 года установлена обязательная минимальная доля закупаемой отечественной продукции. При этом по некоторым позициям размер квот доходит до 90%. Но обеспечить эти закупки на конкурентной основе практически невозможно — требование к поставщикам о предложении исключительно российских товаров явно нарушает антимонопольное законодательство, полагает Кирилл Кузнецов. Поэтому в соответствующей апрельской директиве правительство предписало госкомпаниям обеспечить выборку квот, используя в том числе неконкурентные способы (и основным из них является именно закупка у единственного поставщика), отмечает глава Центра эффективных закупок.
— Еще один важный момент — особенности самих правил закупок у заказчиков, — говорит Кирилл Кузнецов. — Дело в том, что деление на конкурентные и неконкурентные закупки условно. Да и закупка у единственного поставщика — это на самом деле лишь название способа, а не его содержание.
«Мы увидим оживление»
Член генерального совета «Деловой России» Алексей Мостовщиков полагает, что «всё дело в тех товарах и услугах, которые поставляются для государственных корпораций». Зачастую это довольно сложные компоненты, материалы и изделия, поставкой которых в России могут заниматься единицы производителей, поясняет эксперт.
— А учитывая сложность системы тендерных закупок, не все предприятия готовы в них участвовать, — говорит член генерального совета «Деловой России». — В результате конкуренция и так была небольшая, а с учетом отсутствия интереса фактически закупка становится неконкурентной с одним поставщиком.
Алексей Мостовщиков полагает, что «в ближайшем будущем мы увидим оживление в деятельности государственных корпораций, которое существенным образом отразится на количестве проведенных закупок». Кроме того, после принятых поправок, существенным образом упрощающих ведение документооборота и требования к поставщикам и сокращающих, унифицирующих сроки осуществления процедур, можно ожидать, что это повлияет положительно на количество поставщиков услуг, уверен член генсовета «Деловой России».
Еще один представитель генсовета «Деловой России», CEO INPRO.digital Виталий Арбузов, добавляет, что немалую роль в снижении общего уровня госзакупок сыграла и направленность экономики в сторону экологии: когда всё ориентировано на использование уже существующих средств.
В настоящее время Виталий Арбузов оценивает ситуацию на рынке госзакупок «в целом как положительную». С ним согласна эксперт сервиса «Контур.Сопровождение торгов» Елена Ежова.
— В целом тенденции сейчас положительные. Страна выходит из сниженных пандемией показателей и показывает положительную динамику. В том числе и по проведению тендерных процедур, — считает эксперт.
К слову, одной из последних мер, призванных улучшить ситуацию с посткризисными закупками, является новый оптимизационный закон — 360-ФЗ, некоторые аспекты которого распространяются и на 223-ФЗ. Законом предусмотрено поэтапное вступление в силу его положений начиная с 1 января 2022 года, сообщили в Минфине. Так, законом для обеспечения отбора заказчиками квалифицированных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) вводится «универсальная стоимостная предквалификация».
При закупках стоимостью свыше 20 млн рублей устанавливается обязательное требование к участникам о наличии у них успешного опыта исполнения контракта, заключенного по 44-ФЗ или 223-ФЗ, независимо от предмета контракта и в объеме исполненных обязательств в размере не менее 20% от начальной (максимальной) цены проводимой закупки.
При этом во избежание необоснованного ограничения конкуренции предусматривается возможность участия в закупках, к примеру, при начальной (максимальной) цене контракта свыше 100 млн рублей при успешном опыте исполнения контракта на 20 млн рублей, свыше 500 млн рублей — на 100 млн рублей.
